SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD N° 04-003249-0007-CO

PROMOVENTE: XXX

CONTRA: EL ARTÍCULO 60 DEL CÓDIGO ELECTORAL.

INFORMANTE: Dr. Fernando Castillo Víquez

El suscrito, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad n.° 1-394-673, actuando en mi condición de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según acuerdo del Ministerio de Justicia n.° 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en "La Gaceta" n.° 92 del 15 de mayo de 1989, atento manifiesto:

En el carácter expresado, y dentro del plazo conferido mediante la resolución de las 11:50 horas del 19 de mayo del 2004, notificada el día 24 de ese mes, comparezco a contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República en la acción de inconstitucionalidad n.° 04-003249-0007-CO- planteada por XXX.

Según informa dicha resolución, este proceso es promovido a fin de que se declare inconstitucional "…el artículo 60 del Código Electoral, Ley número 1536, de diez de diciembre de 1952 y sus reformas" "La norma se cuestiona –únicamente-, en cuanto impone a los partidos políticos una estructura partidaria, diseñada a partir de la división administrativa del país, que exige la celebración de asambleas distritales, cantonales, provinciales y una asamblea general, en la que se establece un número determinado de representantes sin atender al número de electores de cada circunscripción territorial, lo cual estima violatorio de los principios constitucionales de igualdad (artículo 33 constitucional), de la organización democrática y pluripartidista que deben tener los partidos políticos al tenor del artículo 98 de la Carta Fundamental, y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que actúan como parámetro de constitucionalidad. A este respeto señala las siguientes consideraciones que evidencia la inconsistencia con el Derecho de la Constitución del sistema organizativo establecido en la norma impugnada: a).- obliga a dar trato igual entre desiguales, en tanto la conformación de las diversas asambleas del partido tienen el mismo número de representantes, no obstante tener diverso número de electores debidamente registrados; b).- quiebra el principio esencial de representatividad de ‘una persona un voto’, establecido para evitar discriminación entre los electores; c).- que es irrazonable la exigencia de celebrar asambleas distritales, que no tienen entidad ni el reconocimiento de relevancia política, que están supedidatos a normas infralegales, en tanto son creados por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Ejecutivo; contra la reserva constitucional establecida en el citado numeral constitucional 98, que inclusive limita al legislador en cuanto a la estructura que deben tener los partidos políticos; con lo cual se ‘deslegaliza’ la estructura democrática y pluralista de los partidos políticos. d).- la irracionabilidad de la norma también se evidencia en que la aplicación de la norma impugnada implica que la omisión en la celebración de una asamblea distrital tiene como consecuencia directa la paralización de todo el proceso de inscripción de un partido político, lo que genera en nuestro país un número determinado (mumerus clausus) de organizaciones políticas que se pueden crear, en tanto su creación está supeditado al número de electores del distrito administrativo más pequeño, ya que en un distrito con poco número de electores sólo puede conformar un partido político, al comprender el cien por ciento del número de sus electores; e).- el permitir la representación corporativa en los partidos quiebra el principio de representatividad de ‘una persona un voto’, al permitir que una persona tenga dos o más títulos de representación en una asamblea, en atención al número de grupos o corporaciones a que pertenezca."

I.- SOBRE EL FONDO.

Antes de analizar, en forma puntual, cada uno de los vicios señalados por el accionante, debemos referirnos algunos temas generales. En primer lugar, no es contrario al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) que el legislador le imponga a los partidos políticos un "cuadro mínimo" en cuanto a su organización, funcionamiento y procedimientos. En esta dirección, son los partidos políticos los llamados a darse su propia organización, y no el Estado, siempre y cuando se respete esa regulación mínima. Como es bien sabido, el ejercicio de la potestad autormativa por parte de los miembros de los partidos políticos, es una expresión de las libertades políticas. Lo anterior significa, que los derechos políticos, en su aspecto colectivo, no se agotan en la facultad que el ordenamiento jurídico le reconoce a los ciudadanos a formar partidos políticos, sino que van mucho más allá, y se manifiestan en una serie de actividades dentro de éstos, las cuales, incluso, algunas escapan al control de los órganos electorales, tal y como acertadamente lo sostuvo el Registro Civil en las resoluciones números 31 y 32 de 13 y 14 de marzo de 1992.

Las actividades internas de las agrupaciones políticas son el resultado del ejercicio de la libertad política por parte de los ciudadanos que las conforman. Entre ellas, a manera de ejemplo, se pueden citar las siguientes: Participar como candidato o como elector en los procesos de elecciones a los cargos de los órganos de dirección, deliberación, disciplina y administrativos o puestos de elección popular en la estructura gubernamental, intervenir en los congresos "ideológicos" y formar parte de las actividades donde se emiten, reforman y derogan las normas estatutarias.

Por otro lado, como bien lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, no existen libertades absolutas; su ejercicio puede ser objeto de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores (Véase, entre otros, el voto n° 1115-94). Además, en una correcta exégesis del ordenamiento jurídico, y debido a las exigencias de la vida en sociedad, las libertades tienen una serie de limitaciones, incluyendo, entre ellas, las políticas. En efecto, el ejercicio de la libertad política por parte de los miembros de los partidos políticos, a través de la potestad estatutaria, no puede contradecir el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas constitucionales), ni el "miminum común denominador" que les impone el legislador en cuanto a órganos, competencias y procedimientos. Parafraseando al Tribunal Constitucional (véase el voto n.° 1234-98) al igual que la democracia requiere de ciertas reglas de funcionamiento que permitan su operatividad, cuya alteración conlleva un riesgo y eventualmente su desaparición, los partidos políticos requieren de ciertas reglas básicas para permitir su funcionamiento dentro del sistema democrático. Fuera de esto, los miembros de los partidos políticos gozan de la más amplia libertad para regular su organización de la forma que consideren más conveniente, debiendo el Estado de abstenerse de realizar las siguientes acciones:

a.- Regular, agotadoramente, la organización y el funcionamiento interno de los partidos políticos. De ser así, se estaría conculcando una de las manifestaciones de la libertad política.

b.- Prohibir a los partidos políticos que, una vez observado el "cuadro mínimo" que exige el legislador, puedan establecer, por medio de sus estatutos, nuevos órganos, competencias y procedimientos de elección.

c.- Realizar cualquier acto que impida o limite irracionalmente el uso de la potestad estatutaria.

d.- Desaplicar los estatutos internos de los partidos políticos, salvo cuando contradicen el Derecho de la Constitución o la ley.

Ahora bien, si bien el Derecho de la Constitución permite que el Estado, mediante la potestad de legislar, le imponga un "cuadro mínimo" a los partidos políticos en su organización, funcionamiento y procedimientos, también es lo cierto que ese mismo derecho lo obliga a respetar un conjunto de principios y normas. En primer lugar, las normas legales han de permitir que los ciudadanos puedan ejercer su libertad política en el ámbito colectivo; es decir, que no constituyan barreras difíciles de superar que le impidan formar una agrupación política, máxime, en nuestro medio, donde los partidos políticos por imperativo legal, mas no constitucional, ejercen una especie de "monopolio" de la actividad política electoral, lo que contrasta con otros sistemas que admiten los grupos electorales independientes, verbigracia: el Reino de España.

En segundo término, por imperativo constitucional, el "cuadro mínimo" que impone el legislador no sólo debe respetar el principio de que la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos sea democrática, sino que ha de potenciar, hasta donde sea razonablemente posible, esta aspiración constitucional. Lo anterior significa, ni más ni menos, que la ley tiene una orientación definida y límites precisos, los cuales no puede rebasar so pena de quebrantar el principio democrático y sus componentes esenciales, así como el principio del pluralismo político. Sobre el particular, debemos tener presente que la Procuraduría General de la República, en la acción de inconstitucionalidad presentada por don José Miguel Corrales Bolaños, la cual se tramitó bajo el expediente n.° 0881-97, realizó un desarrollo sobre la relación entre los partidos políticos y el principio democrático. Al respecto, expresamos lo siguiente:

"Se deriva de lo expuesto que el ordenamiento jurídico no puede permanecer indiferente ante el partido político, tanto en lo que concierne a su accionar en la sociedad y frente a los poderes políticos (libertad externa), como a lo interno, en relación con su propio ordenamiento jurídico y sus miembros (libertad interna). El régimen jurídico especial de los partidos políticos da cuenta de sus particularidades. Ese régimen debe regular la libertad para crearlos y disolverlos, el derecho de los ciudadanos de afiliarse o desafiliarse, libertad del partido para adoptar sus estatutos y para determinar sus actividades. Lo cual supone, al igual que con otro tipo de organizaciones públicas, una conformidad con el principio democrático:

‘La positivización del "principio democrático" en el artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional...’, Sala Constitucional, resolución N 990-92 16:30 hrs. 14 abril 1992.

Ese respeto al principio democrático debe manifestarse tanto en la estructura interna como en el funcionamiento del partido, aspectos que deben permitir a las bases el poder manifestar libremente su voluntad. Más aún, hacer predominar esa voluntad: en su funcionamiento, el partido debe aplicar el principio democrático de la mayoría. Como señala Stein la acción del partido debe fundarse en la supremacía de la mayoría:

‘La relación de los partidos con sus órganos guarda un estrecho paralelismo con la relación entre el pueblo y la dirección del Estado. Por ello, son aplicables por analogía los principios democráticos. Tanto allí como aquí rige el principio mayoritario. Este principio es aplicable a la formación de los órganos del partido y a la formación de la voluntad del mismo. Por lo demás, los partidos deben organizarse de tal manera que sus órganos ejecuten su voluntad y no el partido la voluntad de sus órganos. La primacía de la unidad del partido sobre la individualidad de sus miembros no significa el dominio de un equipo directivo, sino la supremacía de la mayoría...’ E, STEIN: Derecho Político, Biblioteca Aguilar, Madrid, 1973, p. 162.

Para el debido respeto de estos principios, el Estado regula y controla los partidos. El artículo 58 del Código Electoral ordena en su inciso d):

‘Los estatutos de los partidos deben contener:

d) La formal promesa de respetar el orden constitucional, de acuerdo con su sistema de democracia representativa’.

Pero no se trata sólo de exigir una promesa -que podría ser puramente formal- sino que debe garantizarse que los estatutos del partido expresen una opción por la democracia y sus formas de manifestación. De allí la necesidad de verificar si las normas estatutarias se ajustan a nuestro sistema democrático.

Ahora bien, el punto es hasta qué medida el Estado puede regular el funcionamiento interno de los partidos. Si privilegiamos el carácter público del partido, es claro que la posibilidad de regulación es mayor. Empero, no puede desconocer su integración privada, ‘corporativa’, que impide considerar al partido como una ‘organización del Estado’ y que nos recuerda, por el contrario, su naturaleza ambivalente: respecto de sus afiliados, los partidos son entes de carácter privado regulados por sus propios estatutos (resolución N. 2535-91 de 15:27 de 27 de noviembre de 1991) pero en razón de sus funciones son entes de Derecho Público (resolución N. 980-91 de 13:30 hrs. de 24 de mayo de 1991). Quizás por ello, en su resolución N. 2881-95 de 15:33 hrs. de 6 de junio de 1995, la Sala pareciera inclinarse porque -dentro del respeto debido a los valores y principios constitucionales, entre ellos el democrático- el Estado establezca mínimos, dejando al partido la posibilidad de autoregularse más allá -pero de conformidad- con lo dispuesto por la Constitución o la ley. La resolución de mérito indica:

‘La constitucionalización de los partidos políticos que en Costa Rica se asoció con modificaciones importantes que sufrió el sistema de sufragio y con la depuración de la democracia electoral, trae como inevitable consecuencia la expansión de la capacidad reguladora del Estado hasta el interior de esas agrupaciones, donde los procesos electorales se inician realmente. En ese sentido, el primer juicio de inconstitucionalidad se debe referir, pues a la validez de las reglas que implican una expansión de la potestad normativa del Estado al interior de esas corporaciones cuyos miembros ven limitadas así, sus propias potestades reguladoras. Este es un juicio sobre la validez misma de la competencia reguladora del Estado, cuyo examen no ha sido sugerido por el actor, que se limita a cuestionar la validez de las normas dictadas mediante una competencia que no discute. La Sala, por las razones que se dirán, exonera de invalidez esa competencia...’.

Es por ello que la Sala considera justificado que el Estado regule los partidos tratando de fomentar su democratización interna, una regulación que se considera "mínima" y susceptible de ser complementada por las propias regulaciones del partido, en tanto se respete el principio democrático. Ahora bien, qué posición ocupa al respecto el sistema de elección de los candidatos del partido? Es decir, puede el Estado imponer un determinado sistema de elección? Estima la Procuraduría que en tanto se satisfaga el principio democrático, está dentro de la esfera jurídica de cada partido el decidirse por un determinado sistema (artículo 74 del Código Electoral), sin que éste pueda ser impuesto por el Estado."

Establecida la competencia que tiene el Poder Legislativo de regular la organización, el funcionamiento y los procedimientos de los partidos políticos en los términos explicados en este informe y, por ende, rechazando, con base en lo anterior, el argumento de la violación del principio de la libertad organizativa de los partidos políticos al imponer el Estado una determinada estructura, procedemos a analizar los otros vicios de inconstitucionalidad que puntualiza el Dr. XXX. Señala el accionante que la norma impugnada quebranta el principio de igualad. En relación con este principio, la Sala Constitucional ha elaborado, a lo largo de los años, una serie de criterios que nos permiten afirmar que los contornos de él, en nuestro medio, se encuentran claramente delineados.

El principio de igualdad implica, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional en múltiples resoluciones, que todas las personas que se encuentran en una misma situación deben ser tratados en forma igual. Es por ello, que no hay mayor injusticia que tratar a los desiguales en forma igual. Por otra parte,

"El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva". (Resoluciones de la Sala Constitucional números 1770-94 y 1045-94).

El punto está en determinar si ésta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, si en sí es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue.

En el primer supuesto, la diferencia de trato supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que conlleva tres consecuencias en la finalidad perseguida. En primer lugar,

"a) que están vedadas las leyes que persiguen fines que contradicen normas o principios constitucionales o de rango internacional; en segundo,

b. que cuando se persiguen fines no tutelados constitucionalmente -pero que no contradicen esos valores-, la diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada y escrutada en relación con los supuestos de hecho que la justifican y la finalidad que se persigue. Dentro de los valores constitucionales está el principio genérico de la llamada ‘igualdad material’ como quedó arriba expresado; en tercero,

c. que cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado, la diferenciación de trato será válida en función de este criterio (sin necesidad de encontrar una razonabilidad en la diferenciación), pero quedará sujeta al cumplimiento de las demás exigencias derivadas del principio-derecho de igualdad. Por ejemplo, dotar de vivienda a los sectores más pobres justificaría la existencia de un bono de vivienda para ellos y no para los demás. Reconocer becas universitarias para los que no pueden pagar la educación y negarla a los demás. Conceder una pensión a las personas mayores de cierta edad y negarla a los que no hayan cumplido esa edad.

No basta, por supuesto, que se persiga un fin legítimo, pues la medida para alcanzar ese fin, debe ser, además, necesaria, razonable y proporcionada" (PIZA ROCAFORT, Rodolfo, op. cit., páginas 78 y 79).

En el caso que nos ocupa, con la norma impugnada se persigue un fin constitucionalmente legítimo (el otorgar una representación y sin exclusión a todos los habitantes de los distritos, cantones y provincias en el seno de las asambleas de los partidos políticos); empero, tal fin es más aparente que real, ya que el precepto parte de una premisa falsa, como se verá más adelante. Además, no existen razones objetivas y justas para conceder a cada distrito administrativo, cantón y provincia una igualdad simétrica en cada una de las asambleas, cuando existen abismales diferencias entre esas circunscripciones territoriales administrativas, ya que cuentan con distinto número de electores en cada una de ellas, lo cual, evidentemente, conduce a situaciones injustas y; por último, la norma no constituye un medio razonable, proporcionado y necesario para concretizar, en forma efectiva, el principio de proporcionalidad en la representación de los electores de cada una de las circunscripciones territoriales en los órganos de los partidos políticos; muy por el contrario, y como se deriva de los ejemplos que aporta el accionante, lo quebranta.

En lo referente al quebranto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es bueno tener presente que el Tribunal Constitucional, en una interesante resolución, el voto n.° 5236-99, estableció los siguientes componentes de la razonabilidad:

"…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’ nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad ‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de ‘razonabilidad’: Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de ‘razonabilidad’ sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya ‘irrazonabilidad’ sea evidente y manifiesta. Retomando el alegato sobre la irrazonabilidad del plazo de dieciocho meses para optar por una pensión ordinaria, la Sala advierte que los accionantes no sólo no indican lo motivos que les llevan a concluir que la norma cuestionada es irrazonable, sino que tampoco aportan prueba alguna que permita a este Tribunal llegar a esa conclusión, transformando el debate en la exposición de conceptos subjetivos. Por otra parte, el caso no presenta las características de ser una situación de ‘irrazonabilidad’ evidente y manifiesta que además sea fácilmente perceptible, antes bien, de manera abstracta se puede indicar que la norma se ajusta al fin de la reforma legislativa, cual es corregir las distorsiones del sistema de pensiones derogado, creando de manera paralela un nuevo sistema que resguarda el "derecho de pertenencia al régimen del Magisterio Nacional" que esta Sala ha reconocido como un derecho de los cotizantes." (Lo que está en negritas no corresponde al original).

Por su parte, el segundo principio, el de proporcionalidad, implica que el acto legislativo deber ser apropiado para la realización de los fines que en él subyacen (principio de adecuación); debe ser necesario, es decir, que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos fundamentales de los habitantes de la República, lo que supone que el medio empleado por el legislador debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el legislador no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho fundamental y; por último, proporcional en sentido estricto, es decir, un acto legislativo justo a la medida. (Véanse, entre otras resoluciones del Tribunal Constitucional, el voto n.° 1739-92 y el voto n.° 5236-99).

En otro orden de ideas, también debemos tener presente que cuando alguien alega la violación de los principios de igualdad, de razonabilidad o de proporcionalidad tiene la carga de la prueba. Más aún, el Tribunal Constitucional, en relación con los dos últimos, ha exigido que quien invoca su quebranto o su conformidad con ellos, está en el deber de realizar un "test de razonabilidad", donde demuestre razonablemente que se han infringido o no esos principios. Cuando no se realiza el respectivo "test", el argumento es rechazado por el Tribunal (véase el voto n.° 5236-99).

No cabe duda que los argumentos y los ejemplos que aporta el accionante son contundentes, en el sentido de que se infringen estos principios. De acuerdo con nuestro punto de vista, el "test de razonabilidad" que realiza no admite duda. Queda claro que se quebrantan estos principios, por la elemental razón de que distritos, cantones y provincias que tienen mayor número de electores inscritos, obtienen la misma representación en el seno de los órganos de los partidos políticos que tienen mucho menor número de electores.

Únicamente queremos adicionar a los argumentos del accionante, que el principio de la representación en proporción al número de electores está plenamente recogido en la Carta Fundamental. En efecto, el artículo 106 constitucional establece que cada vez que se hace un censo nacional de población, el Tribunal Supremo de Elecciones debe asignar a las provincias las diputaciones en proporción a la población de cada una de ellas. Revisando las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, encontramos que, primeramente, se presentó una discusión sobre si los Diputados debían ser electos por provincias o a escala nacional (véanse las actas n.° 53, artículo 8, la n.° 54, artículo 3, la n.° 55, artículo 2, tomo II, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente). Sobre el particular, el Diputado Facio Brenes indicó lo siguiente:

"(…) fuese cual fuese el número de diputados que se estableciera, lo que el texto debe quedar dicho es aquello que sirva permanentemente para la elección de los mismos. DEBE SEÑALARSE LA PROPORCIÓN ENTRE LOS HABITANTES Y EL NÚMERO DE DIPUTADOS." (Las negritas no corresponden al original. Acta n. 55, artículo 3, página 25, tomo II de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente).

Por su parte, el Diputado González Herrán, sostuvo la tesis que la distribución de Diputados debía hacerse en proporción a la población de las provincias, PARA QUE DE ESA MANERA LA REPRESENTACIÓN SEA JUSTA (véase el acta n.° 58, artículo 2, página 42, tomo II de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente).

De acuerdo con lo anterior, no existen razones objetivas y justas para que los electores de los distritos, cantones y provincias tengan igual número de representantes en los órganos internos de los partidos políticos, cuando la realidad indica que tienen diferente número de electores. Siguiendo el ejemplo que indicamos atrás, es como si las provincias tuvieran el mismo número de Diputados en la Asamblea Legislativa, sin tomar en cuenta la población de cada una de ellas. A nuestro juicio, la redacción actual del artículo 60 del Código Electoral quebranta no sólo los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, sino también el principio de la representación proporcional en el seno de los órganos colegiados, tesis que fue defendida por los Constituyentes y, consecuentemente, consagrada en la Carta Fundamental de 1949. En pocas palabras, la tesis de representación igualitaria, haciendo abstracción del número de electores de cada circunscripción territorial, quebranta un componente esencial del principio democrático.

En otro orden de ideas, también lleva razón el accionante, en el sentido de que se infringe el principio de la igualdad en el sufragio. De acuerdo con nuestra visión de la cosas, los partidos políticos deben respetar el principio "un elector, un voto", toda vez que están vinculados por los principios democrático y el del pluralismo político. La Procuraduría General de la República, en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente judicial número 3242-92, indicó al respecto lo siguiente:

"El principio de igualdad del sufragio, traducido en la fórmula democrática ‘un elector, un voto’, hunde sus raíces en el reclamo del ‘tercer estado’ en el seno de los ‘Estados Generales’ del antiguo régimen francés, que pedía el voto por cabeza y no por estamentos; situación que desemboca en el surgimiento de la ‘Asamblea Nacional’ y los hechos revolucionarios de todos conocidos.

El principio que comentamos logra afirmarse en la organización constitucional democrática, como corolario del sufragio universal:

‘El carácter absoluto con que ha sido acogido recientemente el principio del sufragio universal ha hecho, igualmente, de escasa aplicación también dos intentos de atenuarlo, a través de las instituciones A) del voto reforzado (es decir, de la atribución de dos o más votos a determinados electores que presentan requisitos específicos, en virtud del principio de que los votos, más que contarse se pesan, y, por tanto, en pleno contraste con la fórmula democrática: un elector = un voto), y B) del voto indirecto ...’ (Paolo Biscaretti di Ruffía, "Derecho Constitucional", Madrid, Tecnos, 1987, p. 312-313).

En la actualidad se entiende que, tanto la igualdad del sufragio como su universalidad, son la necesaria consecuencia del reconocimiento de los derechos políticos propios de cada ciudadano. Su participación igualitaria en los procesos electorales para designar las autoridades de gobierno, constituye un derecho corporativo que le corresponde como miembro de una colectividad política que se autogobierna:

‘Todos aquellos que gozan de derecho electoral forman parte del cuerpo electoral, y la función de los mismos se realiza (necesariamente en forma colectiva, ya que se trata de un derecho corporativo y no individual, o sea, no ejercitable aisladamente) se presenta como una manifestación de autogobierno reconocido a la correspondiente colectividad ...’ (Ibid., p. 306).

Dicha caracterización, desde luego, se impone también en toda otra forma de organización colectiva de orden corporativo, como lo serían los colegios profesionales, las Municipalidades, etc."

El artículo 60 del Código Electoral promueve un sistema donde el voto de unos electores tiene mayor peso que el de otros, ya que en el seno de los órganos internos de los partidos políticos unos electores de las circunscripciones territoriales con menor población, tienen igual representación que los electores de las circunscripciones territoriales con mayores habitantes, lo que en la práctica se traduce también en una sobrerepresentación y en una infrarepresentación de los electores, con lo que también se infringe el principio de igualdad.

Donde sí no se quebranta el principio "de un elector, un voto", es en lo referente a la representación de sectores y movimientos en los órganos internos de los partidos políticos. Como bien saben los señores Magistrados, la praxis política demuestra, a lo largo de la historia del funcionamiento de partidos políticos en la sociedad democrática, que la integración de éstos no sólo responde a una representación geográfica y demográfica, sino también a una representación sectorial, donde los diversos componentes (obreros, campesinos, sindicalistas, empresarios, cooperativistas, juventud, mujeres, etc.) que conforman el conglomerado social, tienen participación activa en la vida de los partidos políticos. Más aún, existen ejemplos históricos, pasados y contemporáneos, de partidos políticos con un amplio apoyo popular, pese a que su origen y su actual composición responde, en buena parte, a un sector determinado, tal y como ocurre con los partidos socialistas y laboristas europeos, que se nutren de una amplia representación sindical, en especial el laborismo inglés con las "Trade Unions" (en la actualidad hay 21 afiliadas al Partido Laborista, representadas en el Liaison Committee (Comité de Enlace o de Unión) por sus secretarios generales, siendo cada uno de ellos miembros del partido. Véase para mayor información www.labour.org.uk). En el caso concreto del Partido Socialista Obrero Español, tenemos que Comité Federal, que es el máximo órgano del PSOE entre Congresos, el cual se reúne al menos tres veces al año y en el último Comité de cada año la Comisión Ejecutiva Federal rinde cuenta de la gestión realiza en ese periodo, que entre sus cometidos están: examinar la gestión de la CEF, aprobar el Programa Electoral de ámbito estatal, ratificar las propuestas de candidatos/as y las listas electorales, designar candidato a la Presidencia del gobierno, convocar elecciones primarias, convocar el Congreso Federal y las Conferencias sobre cuestiones de política general o sectorial, tienen representación movimientos y sectores (6 miembros de las Juventudes Socialistas de España, dos miembros de entidades asociadas al PSOE, como la Fundación Europa y la Federación de Mujeres Progresistas y 6 miembros de las organizaciones sectoriales. (Véase para mayor información www.psoe.es). En nuestro medio, tal y como puede consultarse en la página del Tribunal Supremo de Elecciones, www.tse.go.cr, también en los estatutos de los partidos políticos costarricenses se le da representación a los sectores y movimientos.

De acuerdo con nuestro punto de vista, el Derecho de la Constitución no le impone a los partidos políticos una representación atendiendo exclusivamente a los criterios demográfico y geográfico. En este aspecto, los partidos políticos bien pueden seguirlos en forma exclusiva, aunque también pueden adoptar otros criterios además de los anteriores. Incluso, en este aspecto, el legislador fue sabio en dos direcciones: en primer lugar, al exigir que esas escogencias se realicen con base en los principios democrático y de representatividad. En segundo término, al otorgarle mayor peso a la representación territorial que a las que emerjan con base en otros criterios. En esta dirección, en aras del pluralismo político y la más amplia participación, el principio de "un elector, un voto" se ve relativizado, aunque no quebrantado, por la elemental razón de que los electores, de una u otra manera, tienen la oportunidad de participar de algún sector, con lo cual se evita o se minimiza el hecho de que unos tengan la posibilidad de tener doble representación (territorial y sectorial) y otros sólo una representación (territorial).

 Por otra parte, tal y como indicamos al principio de este estudio, no podemos dejar de lado que el ejercicio de la potestad autonormativa por parte de los partidos políticos, la cual se materializa en sus estatutos y normas internas, es una expresión de las libertades políticas que poseen sus miembros. Con base en lo anterior, se puede afirmar que el Estado no puede establecer un criterio único para que el partido político se organice. Bien pueden sus miembros, respetando los principios democráticos y del pluralismo político y "cuadro mínimo", seguir otros parámetros para darse una determina organización, dando cabida en ella a sectores y movimientos. En esta dirección, no podemos dejar de lado el hecho de que, generalmente, los partidos políticos agrupan un sin número de personas que, además de tener una ideología afín, tienen intereses comunes, intereses que pueden ser de orden económico, social, cultural e incluso religioso. Incluso, Robert Michels, quien tiene el mérito de estudiar la naturaleza sociológica de los partidos políticos, distingue entre partidos de clientela, basados en la fe y la autoridad de una sola persona (carisma), y partidos de interés social o económico que tienen como base los intereses de clase, en especial los partidos obreros y campesinos, y partidos doctrinarios inspirados en las ideas políticas o morales que constituyen una visión del mundo. Sin embargo, expresa este autor que todos los partidos representan matices o situaciones intermedias en las cuales coexisten elementos de estos tres tipos de partidos, aunque en proporciones desiguales, por lo que dada esta realidad, el excluir a los sectores y movimientos de la organización interna de las agrupaciones políticas implicaría desconocer, en buena parte, la razón de ser los partidos políticos. Por consiguiente, la postura del accionante, en el sentido de excluir los intereses gremiales del ámbito de los partidos políticos, constituiría una indebida intervención del Estado en el libre juego de la voluntad popular.

En lo que sí lleva razón también el Dr. XXX, es en cuanto a que con la norma impugnada se quebranta el principio de reserva legal que se establece en el numeral 98 constitucional. En efecto, al estar autorizado el Poder Ejecutivo a crear vía decreto distritos administrativos, en forma indirecta, afecta la organización y el funcionamiento de los partidos políticos, con lo que se infringe el numeral constitucional que estamos glosando, ya que sólo a través de norma legal se puede regular lo atinente a la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos. Por este motivo, al igual que otros que hemos comentando, también resulta inconstitucional el precepto legal impugnado.

II.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República, con el respeto acostumbrado, recomienda acoger la acción por el fondo.

NOTIFICACIONES: Las atenderé en mi despacho, situado en el tercer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 02 de junio del 2004

Lic. Farid Beirute Brenes

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO