Informante: Licenciada María Gerarda Arias Méndez

Yo, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad número l-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO según Acuerdo del Ministerio de Justicia número l8 del 3 de mayo de l989, publicado en La Gaceta número 92 del l5 de mayo de l989, me apersono ante esta Honorable Sala para contestar la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, dentro del trámite de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por "Buses Gadea, Sociedad Anónima", según resolución dictada a las once horas treinta minutos del diecisiete de diciembre del año dos mil, con la pretensión de que se declare inconstitucional el artículo 11 del "Reglamento para la explotación de servicios especiales de transporte automotor remunerado de personas", emitido mediante Decreto Ejecutivo Nº15203-MOPT, de treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, reformado mediante Decreto Ejecutivo Nº20141-MOPT, de catorce de diciembre de mil novecientos noventa; artículo que estima contrario a lo dispuesto en los artículos 11, 28, 33, 34, 45, 46, 56 y 140 inciso 3) de la Carta Magna.

1. LA CUESTION DE CONSTITUCIONALIDAD

La promovente impugna el artículo 11 del "Reglamento para la explotación de servicios especiales de transporte automotor remunerado de personas", emitido mediante Decreto Ejecutivo Nº15203-MOPT, de treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, reformado mediante Decreto Ejecutivo Nº20141-MOPT, de catorce de diciembre de mil novecientos noventa, mediante el cual se dispone:

"Artículo 11: El permiso se extenderá a nombre del propietario del vehículo debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad de Vehículos Automotores. Si el peticionario no tiene registrado su vehículo se concederá el permiso por única vez, con la advertencia de que deberá inscribirse en un plazo no mayor de 45 días. En este caso la vigencia del permiso será por ese lapso, y de no cumplirse con la disposición no le será prorrogado el mismo."

La norma es impugnada:

"...en cuanto señala que el permiso de explotación de servicio especial de transporte, se extiende a nombre del propietario del vehículo debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad de los Vehículos Automotores; señalando que si el peticionario no tiene registrado su vehículo se concederá el permiso por única vez, con la advertencia de que deberá inscribirse en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días, so pena de no prorrogarse el permiso..."

II. LA CONTRADICCION CONSTITUCIONAL

A. La posibilidad constitucional de las limitaciones de los derechos y libertades fundamentales

Este órgano contralor en forma expresa y reiterada se ha pronunciado sobre la posibilidad de limitar los derechos y libertades constitucionales; v.g. en las sentencias números 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993 y 2000-02858 de las 15:54 horas del 29 de marzo del año 2000, cuando la Sala dijo:

"...

VII.- DE LA LIMITACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. En variadas oportunidades este Tribunal ha indicado que el ejercicio de los derechos fundamentales no es irrestricto ni absoluto, salvo el derecho a la vida, de manera, que constitucionalmente es válido establecer regulaciones en su ejercicio, en atención a la moral, orden público, buenas costumbres y derechos de terceros (artículo 28 constitucional):

"I. Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas, en determinadas condiciones.

II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas - el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros -, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil." (Sentencia número 03173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, se ampliaron las consideraciones constitucionales en relación con este punto, de la siguiente manera:

"Sin embargo, no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de «necesaria», «útil», «razonable» u «oportuna», la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho - que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo -, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad - sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional." (Sentencia Nº2000-02858).

Esta jurisprudencia ha sido reiterada posteriormente, entre otras, con la sentencia Nº2001-01465 de las 14:36 horas del 21 de febrero del 2001, en la que la Sala Constitucional se pronunció diciendo:

"...

IV.- DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN Y LIMITACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. En variadas oportunidades este Tribunal ha indicado que el ejercicio de los derechos fundamentales no es irrestricto ni absoluto, salvo el derecho a la vida, de manera, que constitucionalmente es válido establecer regulaciones en su ejercicio, en atención a la moral, orden público, buenas costumbres y derechos de terceros (artículo 28 constitucional):

"I. Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza...

II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás... (Sentencia número 03173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres).

Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, se ampliaron las consideraciones constitucionales en relación con este punto. De esta suerte, se indicó que para que las restricciones fueran legítimas, necesariamente éstas deben ser necesarias "para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales", de manera tal que

"[...] además de «necesaria», «útil», «razonable» u «oportuna», la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente."

En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho - que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo -, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad - sentencia número 3550-92-, de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido (idoneidad de la medida); 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo (proporcionalidad de la medida)); 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional.

V.- DEL SISTEMA DE LA LIBERTAD (ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). Es el artículo 28 constitucional el que establece lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado como "el sistema de la libertad", según el cual el ser humano, no sólo puede hacer todo lo que la ley no le prohiba, sino que tiene también la garantía de que ni siquiera la ley podrá invadir su esfera intangible de libertad y, por ello, de autonomía e intimidad, fuera de los supuestos previstos taxativamente por la propia Constitución Política (orden público, moral y la necesaria protección de los derechos de terceros), los cuáles son de naturaleza excepcional, y por ende, de interpretación restrictiva. Se trata de conceptos que como indeterminados, autorizan una cierta flexibilidad, pero que no implica en ningún caso arbitrariedad, según lo han reconocido invariablemente la jurisprudencia y la doctrina, pues tienen que ejercerse según criterios de racionalidad y razonabilidad. En consecuencia, el orden público, la moral y los derechos de terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; sentido que, a su vez, debe verse en armonía con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine, constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera que en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o en palabras de Corte Plena, actuando como Tribunal Constitucional, como:

"[...] el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, y, por otra parte, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social" (sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)

Por su parte, la moral no puede concebirse más que como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de los miembros de esa sociedad; y los derechos de terceros necesariamente tienen que jerarquizarse, tanto en sí mismos, como en su dimensión concreta, en el sentido de que sólo se justifica regular y eventualmente limitar la libertad para proteger derechos de igual o mayor rango, frente a amenazas de igual o mayor intensidad. Es claro entonces, que nuestro sistema de libertad, deja fuera del alcance de la ley - o lo que es lo mismo, de la acción del Estado -, una esfera intangible de libertad, la cual no puede ser tocada por ninguna autoridad, porque es el hombre, no la sociedad, quien tiene dignidad y consiguientes derechos y libertades fundamentales

VI.- Queda claro de lo dispuesto en el artículo 28 constitucional se derivan cuatro corolarios de gran importancia en la regulación y limitación de los derechos fundamentales, para la correcta interpretación y aplicación de los principios dichos, y ya anotados por la jurisprudencia constitucional:

"a.) El principio mismo de «reserva de ley», del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales - todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables -;

b.) Que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su «contenido esencial»;

c.) Que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial;

d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley" (sentencian número 2175-96, de las nueve horas seis minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis).

De lo dicho queda claro que la ley no puede invadir la esfera de la actividad privada, si ésta no causa perjuicio a terceros, a la moral o al orden público, en los alcances restrictivos señalados. Corolario de lo anterior es la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones que están fuera de las excepciones establecidas en el párrafo segundo de ese artículo 28, con lo cual se crea una verdadera "reserva constitucional" en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, y sobre todo, frente al poder público. En atención a lo anterior, es que resulta claro que las acciones de los particulares que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a terceros, no pueden ser reguladas por el Estado, ni siquiera por ley formal. Se trata de la protección constitucional de un ámbito de autonomía individual, que comprende tanto la esfera doméstica, el círculo familiar y de amistad, así como otros aspectos de la personalidad espiritual y física de las personas, como lo serían aquellos comportamientos que no trascienden del sujeto que los realiza, o aquellos que, aún cuando trasciendan a la colectividad, no interesan a la moral, al orden público o no perjudican a terceros. En cambio, sí son regulables - por ley- aquellas acciones que no sólo trascienden de quien las ejecuta, sino que preocupan al bien común, en el tanto pueden comprometer los postulados del artículo 28 constitucional.

..." (Iguales contenidos encontramos en la Sentencia Nº2001-00732 de las 12:24 horas del 26 de enero del 2001).

La Sala también ha desarrollado el Principio de la Razonabilidad, como instrumento de necesaria aplicación para la medida del contenido de las normas jurídicas y los actos administrativos; especialmente importante cuando se trata de la limitación de los derechos constitucionales. La jurisprudencia sobre este principio ha sido amplia y precisa, desde el año 1992, con la sentencia Nº1739-92, dictada a las 11:45 horas del 1º de julio de ese año.

Si acudimos a las resoluciones más recientes, debemos tener en cuenta, entre otras, la Sentencia Nº2001-00732, con la que este órgano señaló:

"...

V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).

En la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fue objeto de reciente desarrollo, resolución en la que se indicaron las pautas para su análisis, tanto de los actos administrativos como de las normas de carácter general:

Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. ..."

Estos conceptos fueron reiterados, con la recopilación de las resoluciones más importantes, en la Sentencia Nº2001-0145 dictada a las 14:36 horas del 21 de febrero del 2001, mediante la cual dice la Sala:

"...

VII.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD CONSTITUCIONAL. El principio de razonabilidad es otro de los principios alegados infringidos por el Juez consultante, motivo por el cual se hace un breve análisis con fundamento en la doctrina y jurisprudencia constitucional, las cuales han sido claras y contestes en considerar que constituye un parámetro de constitucionalidad, y en este sentido –entre otras- pueden consultarse las sentencias sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho, 8858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, 05236-99, de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, y 2858-00, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil. En esas sentencias ha desarrollado la jurisprudencia en torno a este principio, de manera tal que desde sus inicios consideró y señaló que constituye un parámetro de interpretación constitucional (sentencia número 1739-92), en el sentido de que como requisito de la validez constitucional de las leyes y de los actos públicos, éstos deben

"[...] no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, las cuales han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"[...] La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo [...] (Sentencia número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).

En la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, fue objeto de reciente desarrollo, resolución en la que se indicaron las pautas para su análisis, tanto de los actos administrativos como de las normas de carácter general:

Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados."

1. El objeto de la regulación administrativa

Según la misma literalidad del decreto, su objeto de regulación es la actividad enunciada como "Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas".

En el artículo 1º del Reglamento se expresa:

"...

Artículo 1º.- El presente Reglamento se dicta para regular la explotación de servicios especiales de transporte remunerado de personas, en vehículos colectivos dentro del territorio nacional a que se refiere la ley Nº 3503 del 10 de mayo de 1965, en sus artículos 3º y 25 y cualquier otro que en el futuro la sustituya.

..."

Ciertamente, el objeto de regulación es una actividad que se realiza en ejercicio del derecho fundamental desarrollado por la Doctrina y la Jurisprudencia Constitucional bajo el concepto de Libertad de Empresa.

La Sala Constitucional, en forma reiterada, se ha pronunciado en relación específica con la posibilidad de restricción de esta libertad. Así en, entre otras, con la Sentencia Nº07090-98, dictada a las doce horas con nueve minutos del dos de octubre de mil novecientos noventa y ocho (con referencia a una actividad empresarial distinta):

"...

II.- Sobre el fondo de la presente acción. El accionante cuestiona los Decretos Ejecutivos 25832-MEIC y el 26181-MEIC, porque considera que esa disposición infringe lo dispuesto en los artículos 11, 28, 33, 34, 39, 40, 45, 46, 49 y 50 de la Constitución Política, así como los principios de razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad, certeza y seguridad jurídica. Sobre este tema la Sala, en la sentencia número 06862-98 de las dieciséis horas con cuarenta y dos minutos del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, se refirió a una situación como la analizada, e indicó lo siguiente:

"...

III.- Libertad de comercio y derecho a la propiedad privada: En primer término, debe decirse que a partir de lo establecido en el artículo 46 de la Constitución Política, es claro que en nuestro sistema político se encuentra reconocido como derecho fundamental, la libertad empresarial en general, llámese de comercio, agricultura, industria, etc. No obstante, dicho derecho o libertad fundamental, como todos los derechos en una sociedad democrática, no es absoluto ni irrestricto; el mismo artículo constitucional establece, en el párrafo final, el derecho que tienen los consumidores y usuarios de ser protegidos en su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos..." (El énfasis es nuestro).

Mediante la Ley Nº 3503 de 10 de mayo de 1965 el Legislador dispuso, en lo que interesa:

"...

Artículo 1.- El transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, excepto los automóviles de servicio de taxi regulado en otra ley, que se lleva a cabo por calles, carreteras y caminos dentro del territorio nacional, es un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

La prestación es delegada en particulares a quienes autoriza expresamente, de acuerdo con las normas aquí establecidas.

...

Artículo 3.- Para la prestación del servicio público a que esta ley se refiere, se requerirá la autorización previa del Ministerio de Transportes, sea cual fuere el tipo de vehículo a emplear y su sistema de propulsión.

La referida autorización podrá consistir en una concesión o en un Permiso...

...

Artículo 25.- Los permisos para explotar el transporte automotor de personas en vehículos colectivos, excepto los automóviles de servicio público que se contraten por viaje o por tiempo, serán expedidos por la Comisión Técnica de Transportes. Cada permiso podrá amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda prestar y lo dispuesto en la presente ley y su reglamento. Los permisos serán revocables por incumplir las condiciones incluidas en ellos o por disposición justificada de la Comisión Técnica de Transportes. Por eso, se entenderá que los permisos no conceden derechos subjetivos al titular.

..."

Mediante el Decreto Ejecutivo Nº15203, de fecha ya citada, se emitió el "Reglamento para la explotación de servicios especiales de transporte automotor remunerado de personas" y se dispuso con el artículo 11:

"Artículo 11: El permiso se extenderá a nombre del propietario del vehículo debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad de Vehículos Automotores. Si el peticionario no tiene registrado su vehículo se concederá el permiso por única vez, con la advertencia de que deberá inscribirse en un plazo no mayor de 45 días. En este caso la vigencia del permiso será por ese lapso, y de no cumplirse con la disposición no le será prorrogado el mismo."

Como se puede corroborar, mediante el artículo 11 la Administración exige la condición de propietario en relación con los vehículos con los cuales se pretende realizar la actividad para la cual se pide la autorización. Ello claramente constituye una restricción de la Libertad de Empresa.

1. Irrazonabilidad de la norma

Hemos analizado la norma cuestionada y no encontramos presentes las condiciones de razonabilidad en esta exigencia.




La obligación del Estado de garantizar el patrimonio y la integridad de los habitantes de la República constituye uno de los fundamentos sobre los cuales cual se asienta el ejercicio de la Potestad de Policía.




Es lógico y necesario, entonces, que las autorizaciones o permisos que se extienden para esta actividad se encuentren vinculados en forma determinante (para la actividad) con vehículos debidamente particularizados, cuyas características y condiciones, incluyendo las de naturaleza legal, permitan garantizar la realización de los fines que el Estado debe buscar, promover y garantizar.




Sin embargo, como ya lo ha establecido la Sala Constitucional, las exigencias, requisitos, restricciones o limitaciones deben ser razonables y, no podemos afirmar que la exigencia de la condición de propietario en este caso sea razonable. La adecuación de las condiciones del vehículo al servicio objeto de la autorización administrativa (independientemente de quién es la persona propietaria) depende del mismo peticionario, quien (independientemente de que sea dueño o no) deberá satisfacer los requisitos y de la Administración, en el tanto que será el órgano que hará la calificación en relación con el cumplimiento de ellos.




La exigencia de la titularidad como propietario obviamente implica una limitación que no es razonable. No podemos afirmar que si el prestatario del servicio público no es dueño del vehículo "...importantes intereses públicos van a ser lesionados..." (Sentencia Nº08858-98) y, correlativamente, no podemos afirmar, tampoco, que la condición de propietario determina necesariamente una mayor satisfacción del Interés Público o del Interés General.




Igualmente no se puede afirmar que la exigencia sea el remedio o la solución idónea para "...la necesidad detectada" (Ibidem). Es posible, más bien, la hipótesis contraria, esta es: que el servicio de transporte colectivo de personas pueda ser prestado en forma más eficiente con un vehículo que no es propiedad de quien pretende ser autorizado para la actividad.




Por último, la exigencia de la condición de propietario podría constituirse fácilmente en un requisito imposible de satisfacer por la persona que, en ejercicio de su Libertad, quiera dedicarse a esta actividad empresarial. Con ello se daría la falta de proporcionalidad pues se excluiría, en forma absoluta, la posibilidad en perjuicio de aquellas personas que no tuvieren la capacidad económica indispensable para ser propietarias.




De tal manera debemos concluir que la norma cuestionada, en el tanto en que se exige la condición de propietario del vehículo con el cual se pretende realizar la actividad es irrazonable e infringe la Carta Magna, especialmente los principios y derechos consagrados en los artículos 28, 33 y 56.




Es importante precisar que esta conclusión en nada afecta la exigencia de que el vehículo deba estar debidamente registrado y cumpla con los requerimientos necesarios para su circulación en las vías públicas.



2. Violación de los límites de la Potestad Reglamentaria

La restricción que se establece es determinante para la obtención del permiso en esta actividad. Lo es, en tal grado, que a la persona que no ostente la condición de propietario (en aplicación de la norma cuestionada) se le debe negar la posibilidad de ejercer su derecho en forma absoluta). Entonces, además de la irrazonabilidad que hemos afirmado, es preciso observar que la misma constituye una norma reglamentaria y, consecuentemente, también estamos en presencia de violaciones del Principio de Reserva Legal y, más genéricamente, de los Límites de la Potestad Reglamentaria. De esta manera también se infringen los principios y derechos consagrados en los artículos 11, 33, 121 y 140 inciso 3 de la Carta Política.

De conformidad con lo expuesto, debe declararse la procedencia de esta acción,

lo cual respetuosamente recomendamos.

NOTIFICACIONES

Oigo en mi oficina, sita en el tercer piso del edificio que ocupa la Procuraduría General de la República en esta ciudad.

San José, 24 de enero del año 2002

Lic. Farid Beirute Brenes

PROCURADOR GENERAL ADJUNTO