SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CONSULTA JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD

DE: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, iI CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ

SOBRE: ARTÍCULO 14 DE LA LEY DE TITULACIÓN DE TIERRAS (en cuanto a sus efectos)

EXPEDIENTE:       No. 14-003285-0007-CO

INFORMANTE:      Máster Susana Fallas Cubero

 

Señores Magistrados:

 

La suscrita, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, Procuradora General de la República, según acuerdo único del artículo cuarto de la sesión ordinaria No. 1 del 8 de mayo, tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta No. 111 del 9 de junio, ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa  No. 6446-10-11, en sesión ordinaria No. 93, celebrada el 19 de octubre y publicado en La Gaceta No. 222 del 16 de noviembre, todos del año 2010, atenta manifiesto:

En el carácter expresado, y dentro del plazo conferido en auto de 13 horas 53 minutos del 18 de marzo de este año, notificado el día siguiente, comparezco a contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República.

 

1. ANTECEDENTES

Como se indicó en el informe rendido dentro del expediente No. 01-006077-0007-CO, la Ley de Titulación de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972,  tiene su origen en el Programa de Desarrollo Agropecuario 1971-74, financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), según convenio de préstamo ratificado por el Gobierno de Costa Rica en Ley No. 4686 de 3 de diciembre de 1970. 

En ese Programa se incluía un capítulo de Tenencia de la Tierra, con un subproyecto de titulación de inmuebles en las reservas nacionales donde existiera mayor densidad de poseedores sin título (al menos un veinte por ciento), que los hubieran trabajado de modo permanente por un mínimo de tres años; explotación que se comprobaría sumariamente.

            El programa estaba destinado a otorgar, en un período de cuatro años, títulos de propiedad sobre sus tierras (con tope de cabida) a unos veinticinco mil campesinos, agilizando la inscripción registral y exonerándolos de timbres, derechos de registro y costas notariales, para facilitarles el acceso inmediato al crédito bancario y de instituciones públicas.

            Además, la Ley No. 5064 establecía restricciones al dominio menores que las vigentes en la Ley de Tierras y Colonización para los programas de parcelación o de colonización.

            Luego de diez años de aplicación, la Ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 de 29 de marzo de 1982, al centralizar el conocimiento de los asuntos de esta materia en los nuevos Tribunales creados, derogó (artículo 84) la Ley de Titulación No. 5064.

            En 1984 se restableció la vigencia de la Ley No. 5064 por una norma atípica (artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795), que fue declarada inconstitucional mediante voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial presentada por el Juzgado Agrario de Limón, reafirmándose la derogatoria de la Ley No. 5064.

            Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de julio de 1992 reformó, en su artículo 3°, el numeral 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria, poniendo nuevamente en vigencia la Ley No. 5064.

De nuevo esa Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado, declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 7305 (voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos del 8 de febrero de 1994) por vicios en el procedimiento legislativo.

 

Por ello debe entenderse que la Ley No. 5064 quedó definitivamente derogada por el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria.[1]

            La Ley de Titulación de Tierras No. 5064 buscaba la creación de programas múltiples de titulación en zonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que fueran parte de las reservas nacionales[2] y donde existiera, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, con tope de cabida de 100 ha en fincas dedicadas a agricultura y de 300 ha cuando lo fueran a la ganadería.

Para cumplir ese propósito, el Poder Ejecutivo le traspasó al Instituto de Desarrollo Agrario la propiedad de las tierras previamente determinadas y se inscribieron en el Registro Público, emitiéndose además un Decreto que declaraba el área sujeta al programa (en el caso del proceso judicial que motiva la consulta, el Decreto No. 11363-A de 24 de marzo de 1980, que originó la finca No. 26501-000 del Partido de Limón[3]).

Seguidamente, se procedía a la titulación de tierras mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores, previa demostración de haberlas explotado en forma permanente, pública y a título de dueño durante un lapso no menor de tres años.  Nótese que no requería que la posesión fuera pacífica, como lo exigen los artículos 856 y 857 del Código Civil.

            La prueba de la posesión se efectuaba mediante una información sumarísima a cargo de funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario, que no resultaba garante de la propiedad, ni privada ni pública.

            Al no estar nuestro país enteramente registrado bajo un sistema de zonas catastrales, es bastante difícil la identificación de planos anteriores a nombre de otras personas, que permitan concretar si existen dentro de una Zona de Titulación derechos de dominio previos.   Esta deficiencia redunda en que sobre un mismo terreno se pueda dar una doble y hasta triple inscripción: la de un eventual propietario original, la del Instituto de Desarrollo Agrario que establece el programa de titulación, y por último, la del supuesto poseedor promovente (como sucede, aparentemente, en el caso en litigio en el expediente No. 04-000276-163-CA).  Por supuesto, esta inscripción múltiple no sólo es indeseable desde el punto de vista de un ordenamiento jurídico registral, sino que también atenta contra el derecho de propiedad consagrado en el artículo 45 de nuestra Constitución Política.

            El trámite de la Ley No. 5064 carecía de controles suficientes que permitieran que terceros con derecho de propiedad o de posesión consolidada de diez años pudieran enterarse de él y actuar en defensa de su dominio.   Se echa de menos, sobre todo, la publicación de un edicto conteniendo un extracto de la solicitud, y donde se citara a los interesados para que dentro de determinado tiempo a partir de la publicación se presentaran a reclamar sus derechos. Esta etapa procesal sí se encuentra normada en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941, artículo 5°, párrafo segundo.

El artículo 3° de la Ley No. 5064 establecía un procedimiento para tramitar las oposiciones que sobrevinieran, pero no determinaba ningún medio al alcance de posibles propietarios perjudicados para enterarse de la acción en su contra, por lo que su utilidad era muy reducida.

La declaración de tres testigos vecinos del lugar (artículo 3°, inciso d), no constituía un mecanismo de defensa de posibles propietarios perjudicados con el trámite, ya que era improbable que se aportaran testigos por parte del mismo titulante que no favorecieran sus pretensiones.

La carencia de verdaderas garantías al derecho de propiedad de terceros adolecida por trámites similares contenidos en la Ley de Titulación de Vivienda Campesina No. 6154 de 27 de diciembre de 1977 y en la Ley de Titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, motivaron, entre otras razones, la declaratoria de inconstitucionalidad de esas leyes:

“uno de los elementos esenciales del derecho de propiedad lo constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que intenten despojarle de ella. Pero esta defensa no se constriñe solo a la posibilidad, de repeler por medio de la fuerza al invasor, sino de que efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los medios que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en este aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso establecido para la titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si se permite efectivamente al propietario de un fundo sometido a ese régimen ejercer su derecho de defensa… A diferencia de la Ley de Informaciones Posesorias, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación y del bien sobre el que recae… Asimismo, se debe presentar un plano catastrado del inmueble; sin embargo esto tampoco es suficiente garantía, de que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente … La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante.

V.-Todo lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por la misma forma en que ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en gran medida, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad… al establecerse un procedimiento, que deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho, sea el propietario, o un poseedor. Al respecto, es de notar que en tal procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de la acción, que pretende el titulante y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros interesados desconocen incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de verificación exacta, de lo declarado por el solicitante… En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley impugnada, no resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que tuvieren un mejor derecho sobre la finca a titular, sino que el trámite resulta casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves…  Finalmente, no permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.” (Voto No. 2802-1999 de 17 horas 12 minutos del 20 de abril de 1999, que declaró inconstitucional la Ley No. 6154).

“Al igual que en la jurisprudencia de cita [voto No. 2802-99], la Sala estima que lleva razón el consultante en señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda pretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento resulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede determinar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más seguros ... La simple presentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia registral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple titulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos previamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos… Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita [No. 2802-99] que resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto, hace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.” (Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, que declaró inconstitucional la Ley No. 7599. Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

 

            Como se mencionó antes, el perjuicio a terceros propietarios puede ser aún mayor al omitir la Ley No. 5064 el requisito de que la posesión objeto de titulación fuera pacífica, con lo cual propiciaba que conflictos de tierras culminaran en dobles o triples inscripciones por este trámite “casi oculto”, como la califica la Sala en el voto No. 2802-1999.   Podemos encontrar, por ejemplo, el caso de personas que hayan titulado un terreno del que habían sido desalojadas mediante el procedimiento administrativo de ley por pertenecer registralmente a terceros, llevado a cabo por el Ministerio de Seguridad Pública, tiempo antes del trámite de titulación.[4]

           

2. Objeto de la consulta

La Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda plantea sus dudas sobre la constitucionalidad del artículo 14 de Ley de Titulación de Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972, en cuanto a sus efectos.  El texto cuestionado es destacado por el consultante:

“El dominio de las tierras objeto de los programas a que se refiere la presente ley será inscrito a favor de los beneficiarios de esos programas, sin perjuicio de tercero de mejor derecho y quedará consolidado después de tres años contados a partir del día de la inscripción del respectivo título en el Registro Público, limitándose a ese plazo la prescripción negativa del tercero a quien esto pueda afectar…”

Quien considera que este reducido plazo de prescripción negativa es violatorio del derecho fundamental de propiedad protegido en el artículo 45 constitucional y reconocido en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como de la garantía de acceso a la justicia (numeral 41 de la Constitución Política).

 III.            Admisibilidad de la consulta

El consultante conoce de la apelación de la sentencia No. 2341-2012, según la cual el plazo de prescripción especial del artículo 14 de la Ley No. 5064 ya estaba vencido en 1993, cuando el Banco actor adquirió por remate la finca No. 7-11595-000 que le fue dada en garantía en 1979 y a la cual se sobrepusieron indebidamente las fincas números 7-51580-000 y 7-51581-000 tituladas por el Instituto de Desarrollo Agrario al amparo de esa Ley en 1986. 

Con ese razonamiento, el a quo resolvió que no pueden anularse los títulos consolidados conforme al citado artículo 14, estimó que hay falta de legitimación ad causam activa y pasiva y declaró sin lugar la demanda.

Así las cosas, la consulta judicial cumple con los requisitos de admisibilidad.

4. Sobre el fondo

El texto objeto de consulta es idéntico al que fuera analizado bajo el expediente No. 01-006077-0007-CO, artículo 15 de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales:

“El dominio de las tierras a que se refiere la presente ley, será inscrito en favor de los beneficiarios de los programas de titulación, sin perjuicio de terceros de mejor derecho, quedará convalidado después de tres años contados a partir del día de la inscripción del título en el Registro Público y a ese plazo se limitará la prescripción negativa del tercero a quien esto pueda afectar…” (el destacado es nuestro).

En razón de lo anterior, reiteramos los razonamientos sometidos a consideración de la Sala en esa oportunidad, ajustándolos en lo pertinente:

 

            Al limitar a tres años la posibilidad de accionar jurisdiccionalmente contra el titulante, se está rompiendo el principio básico de que “todo derecho y su correspondiente acción se prescriben por diez años”, tutelado en el artículo 868 del Código Civil.  Con ese límite temporal se perjudica, por tanto, no sólo el acceso a la justicia, materializado en la acción, sino también al derecho mismo de propiedad, y por ende, resulta obvia la violación a los artículos 41 y 45 constitucionales.

            El derecho de propiedad debe ser entendido como un todo, cuyo contenido primario se encuentra no sólo en el texto de la Carta Magna, sino también en su expresión material. Esta se evidencia tanto en los principios derivados de los textos legales, como en la misma evolución de la sociedad a través del tiempo, todo con la imprescindible labor integradora y de interpretación de la jurisprudencia constitucional.

            Por eso, la creación legal antojadiza de excepciones a los principios generales de acceso a la justicia y del derecho de propiedad debe ser rechazada por inconstitucional.  El promovente que realiza un trámite de titulación por la Ley No. 5064 y que logra una resolución favorable, no tiene ninguna peculiaridad que lo distinga del que lo hace por Información Posesoria, por lo que es injustificable que la acción de un tercero, que igual puede verse perjudicado en su derecho de propiedad por uno u otro trámite, tenga que ver restringida su posibilidad de accionar, en cuanto al tiempo para presentar la demanda, en un caso a tres años y para el otro no. Siendo aún más grave, como se explicó, de que el propietario perjudicado con las diligencias de titulación por la Ley No. 5064 tiene menos probabilidades de enterarse de la ilegal inscripción de su bien inmueble que si se hubiera hecho por Información Posesoria; resultando, entonces, que al imponerle un término tan corto para accionar se le restringe aún más los derechos de restitución e indemnización que forman parte de su derecho de propiedad. El menoscabo al principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional es también manifiesto.

            Sobre este tipo de excepciones sin fundamento a la regla general, se ha pronunciado esa Sala:

“De lo anterior resulta la infracción del derecho a la propiedad y del principio de igualdad por la interpretación que el Tribunal Superior Agrario ha hecho de la norma cuestionada, que niega la posibilidad de transmisión de la posesión en una hipótesis en que no existe un motivo razonable que justifique la aplicación de un régimen distinto al general. La infracción del principio de igualdad se produce porque se establece una regla diferente –intransmisibilidad de la posesión- en una situación en que el inmueble se encuentra sujeto al régimen general, ya que la posesión que cuenta para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien. Asimismo, el derecho de propiedad se ve lesionado puesto que sin motivo razonable se impone un requisito más grave –haber ejercido personalmente la posesión durante los diez años- al que pretende usucapir un terreno que posteriormente es declarado área silvestre protegida ...” (voto No. 4587-1997 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

 

            Frente al propietario lesionado igual da que se trate de un agricultor o ganadero o no quien le tituló indebidamente su terreno; por lo que el ordenamiento jurídico debe ser consecuente y otorgarle las mismas oportunidades que se le ofrecen a otro propietario igualmente perjudicado pero por vía de otro trámite. ¿O es que el hecho de ser campesino, que aparentemente supone la Ley No. 5064, le otorga mayores prerrogativas para violentar el derecho de propiedad de terceros La diferencia de tratamiento es irrazonable y arbitraria.

            La Ley de Informaciones Posesorias establece en su artículo 17 un trámite corto de tres años por la vía incidental en el mismo expediente para declarar la nulidad del título ilegalmente obtenido, pero admite la posibilidad también de discutirlo en vía ordinaria más allá de los tres años:

“Artículo 17.- En cualquier tiempo en que, no habiendo transcurrido todavía los tres años a que se refiere el artículo anterior, se demostrare que el título posesorio se ha levantado contra las leyes vigentes, podrá el juez decretar en el expediente original, y mediante los trámites de los incidentes, la nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el Registro, y librará ejecutoria correspondiente para que esa Oficina cancele el asiento. Transcurrido el término de tres años de la inscripción del título, toda acción deberá decidirse en juicio declarativo.” (El destacado no pertenece al original).

 

            Al comentar este artículo y el 16 de la Ley de Informaciones Posesorias, la Sala Primera expresó:

            “Para obtener la inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo el tiempo y con todos los demás elementos que señala la ley para usucapir, y es así como el título que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente para generar la propiedad conforme a la ley. Tomando en cuenta que esa situación de hecho en sí misma es fuente de adquisición de derechos reales, la ley ha establecido en los últimos tiempos un plazo breve de consolidación, conforme se indica en el artículo 16 de la Ley de Informaciones Posesorias. Pero es importante tener en cuenta como punto esencial, que el título respectivo debe ser idóneo para adquirir el dominio, o sea que responda a una situación de hecho realmente existente, con los requisitos necesarios para extinguir con respecto a terceros derechos reales que les puedan corresponder sobre el mismo inmueble, porque quien nunca ha tenido su posesión, personalmente o por derivación, no puede consolidar el derecho de propiedad, con detrimento del verdadero propietario, o bien de quien esté poseyendo en términos idóneos para usucapir. En consecuencia, si el título descansa en una falta de posesión, ningún derecho real se adquiere en perjuicio de tercero, por lo que no se opera su consolidación al tenor del citado artículo 16, por más que transcurriere un plazo superior a los tres años a partir de la inscripción. Porque el espíritu de la ley no es el de poner a disposición de las personas mecanismos para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos, como sucedería con una titulación obtenida por un no poseedor frente al poseedor titular del derecho de posesión o de propiedad ... Por lo anterior es que, aún transcurridos los tres años es posible la acción en juicio declarativo ...” (Voto No. 96 de 15 horas 50 minutos del 9 de noviembre de 1994. En igual sentido, Voto No. 94 de 15 horas del 14 de marzo de 1990. La negrita no pertenece al original).

 

            Siguiendo este orden de ideas, el restringir a tres años la posibilidad para incoar causas judiciales contra personas que obtuvieron títulos de propiedad al amparo de la Ley No. 5064, se convierte igualmente en una forma de limitar al propietario para la defensa de sus terrenos, y mantener los efectos de esa norma, parafraseando a los señores Magistrados de la Sala Primera, sería avalar mecanismos utilizados por personas “para despojar a sus semejantes sin causa alguna de sus derechos”.

            El principio general de que “todo derecho y su correspondiente acción se prescriben por diez años” también tiene sus excepciones, como lo indica el mismo artículo 868 del Código Civil, que pueden asimismo ser establecidas por ley. Sin embargo, los supuestos en que se dispongan lapsos menores no pueden ser para acciones correspondientes a derechos de propiedad, sino para casos necesariamente de menor peso, semejantes a los que de seguido enumera el propio Código Civil:

       “Artículo 869.- Prescriben por tres años:                                

                   1º.- Las acciones para pedir intereses, alquileres, arrendamientos, pensiones y rentas, siempre que el pago se haya estipulado por semestres o por otro período mayor que un semestre.                   

                   2º.- Las acciones por sueldos, honorarios o emolumentos de servicios profesionales.                                              

                   3º.- La acción de los empresarios para cobrar el valor de las obras que ejecutaren por destajo.                                           

                   4º.- Las acciones para cobrar el uso o cualquier otro derecho sobre bienes muebles.   

                                             

             Artículo 870.- Prescriben por un año:                                   

                   1º.- Las acciones a que se refiere el inciso primero del artículo anterior, cuando el pago se haya estipulado por períodos de tiempo menor que un semestre.                                         

                   2º.- La acción para cobrar salarios por trabajos personales.               

                   3º.- La de los tenderos, boticarios, mercaderes y cualquier otro negociante por el precio de las ventas que hagan directamente a los consumidores.                                                     

                   4º.- La de los artesanos por el precio de las obras que ejecutaren.”        

 

            Incluir en estas listas una prescripción de tres años para presentar acciones de reivindicación de bienes inmuebles ilegítimamente titulados resulta irracional.

            La violación al principio constitucional del artículo 45 es doblemente grosera si se toma en consideración, además, que la Ley de Titulación de Tierras exige sólo una posesión de tres años para acceder al beneficio. Aún si se sumara este período al de tres años para que quede definitivamente consolidado frente a terceros, tendríamos una posesión total de seis años. Es decir, que en cualquiera de los casos que se tome, el de tres o el de seis años, las personas estarían usucapiendo positivamente terrenos con menos de los diez años que por principio general se requiere:

“Para adquirir la propiedad de los inmuebles o algún derecho real sobre ellos por prescripción, se necesita una posesión de diez años. El derecho de poseer de prescribe por la posesión de un año.” (Artículo 860 del Código Civil).

 

            Hay un rompimiento en lo que constituye parte de los principios básicos del derecho de propiedad: sus modos de adquisición, particularmente la denominada prescripción positiva. Tratándose de la usucapión hay una regla general en cuanto al tiempo y es la de haber poseído durante diez años en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpidamente a título de dueño. Cualquier otro lapso menor debería estar amparado a alguna causa que así lo justifique, lo que no se aprecia del articulado de la Ley No. 5064; ya que la titulación de un inmueble es igualmente asequible por la vía de la Información Posesoria y sin necesidad de romper el plazo en ella dispuesto. 

            Incluso otro tipo de trámites que se encuentran en otras leyes que, como la Ley de Tierras y Colonización, buscan una mayor y mejor distribución de la tierra entre quienes persiguen hacer cumplir su función social, sí respetan la prescripción de diez años:

            “Los poseedores en precario que tengan posesión decenal en las condiciones enunciadas en el párrafo anterior, podrán inscribir su derecho de acuerdo con lo establecido en esta Ley y por el procedimiento de información posesoria; pero una vez involucrados en la resolución de un conflicto motivado por la posesión precaria de tierras, quedarán sujetos a lo dispuesto en el párrafo final del artículo 101 de esta ley; los que no tuvieren la posesión decenal, reclamarán sus derechos conforme a las disposiciones de este Capítulo. (Artículo 92. La negrita es suplida.)”

 

            Por otra parte, según el artículo 320 del Código Civil, “la acción reivindicatoria puede dirigirse contra todo el que posea como dueño, y subsiste mientras otro no haya adquirido la propiedad de la cosa por prescripción positiva”. De aceptar la constitucionalidad de los efectos del artículo 14 de la Ley de Titulación de Tierras,  habría que negar este principio, ya que entonces no procedería la acción reivindicatoria, no en vista de que el titulante usucapió positivamente, lo cual ni aún sumando artificialmente los tres años posteriores a la inscripción registral lograría, sino en virtud de que el legislador antojadizamente así lo quiso, no importándole quebrar con ello, sin razón y para casos particulares, los pilares que siempre han sustentado el derecho de propiedad y su defensa. Tendríamos entonces una acción reivindicatoria limitada de sólo tres años para combatir la inscripción registral indebida, con el agravante de la inexistencia total de medios de publicidad en el trámite de titulación de la Ley No. 5064 para poder enterarse de tal acción en contra del patrimonio inmueble propio.

            Esa Sala, en los votos arriba transcritos, hizo referencia a la inconstitucionalidad de normas similares a la que aquí se analiza en cuanto a ver limitada la posibilidad de reivindicación a un período corto de tres años:

“La situación se agrava en el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos, según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho, pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el derecho del titulante… no permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39 constitucionales, puesto que la ley no le otorga la posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido, desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus derechos.” (Voto No. 2802-1999, que declaró inconstitucional la Ley No. 6154).

“… prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de tres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo cual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una situación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos…” (Voto No. 2001-8560, que declaró inconstitucional la Ley No. 7599).

 

Los efectos de la norma cuestionada quebrantan igualmente los derechos fundamentales de igualdad y propiedad, toda vez que los títulos adquiridos al amparo de la Ley No. 5064 se convalidan a los tres años, limitándose a ese plazo la prescripción negativa del tercero afectado; mientras que en el caso de los otros títulos su convalidación sólo puede producirse por la prescripción negativa o extintiva de la acción en un plazo de diez años (artículos 837 y 868 del Código Civil)

o por la prescripción positiva, adquisitiva o usucapión (artículos 320, 853, 856 y 860 del Código Civil) con la demostración, entre otros requisitos, de que la posesión ha sido pacífica y durante diez años.

Se quebrantan además, otras normas consagradas en instrumentos internacionales:

“Toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar.” (Artículo XXIII. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada por la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948).

 

“En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:

…Otros derechos civiles, en particular:…

v) El derecho a ser propietario, individualmente y en asociación con otros..”   (Artículo 5 de la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial aprobada por Ley No. 3844 de 5 de enero de 1967).

 

 “1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. ...”  

“Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia tienen
derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.”

(Artículos 21 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aprobada mediante Ley No. 4534 de 28 de febrero de 1970).

 

“ A reserva de las restricciones que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público, la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en los instrumentos internacionales pertinentes, así como con los enunciados en la presente Declaración, los extranjeros gozarán de los siguientes derechos: …

d) El derecho a la propiedad, individualmente y en asociación con otros, con sujeción a la legislación nacional…” (Artículo 5 de la Declaración sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 40/144 de 13 de diciembre de 1985).

 

Además, el artículo 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución c. 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, luego de indicar en su inciso 1° que toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente, sentencia que “nadie será privado arbitrariamente de su propiedad” (inciso 2°). 

El mantener reducido al mínimo el plazo para entablar acciones tendentes a reivindicar terrenos afectados por trámites que no permitían ningún modo para tener conocimiento de los mismos, es un modo arbitrario de despojar a legítimos propietarios de lo suyo, y  lesiona a su vez el principio constitucional de seguridad jurídica.

Debe tenerse por violentado también el artículo 7° de nuestra Constitución Política, en tanto las consecuencias de la consolidación en el plazo fugaz de tres años de títulos indebidamente otorgados por el procedimiento de titulación de la Ley No. 5064 lleva a una negación de normativa plasmada en declaraciones y convenciones internacionales.

Al respecto la Sala Constitucional ha considerado “que es absolutamente razonable la prescripción de derechos, ahora bien, siempre y cuando el plazo previsto no sea ilusorio, esto es, demasiado corto o "fugaz"  (votos números 878-2000 de 16 horas 12 minutos del 26 de enero del 2000 y  6055-2002 de 14 horas 40 minutos del 19 de junio del 2002).

V.                   CONCLUSIONES

Con base en los fundamentos jurídicos expuestos, coincidimos con el Juez consultante en que los efectos del artículo 14 de la Ley de Titulación de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972 son contrarios a los artículos 7, 33, 41 y 45 de nuestra Carta Magna, al principio constitucional de seguridad jurídica, y a los instrumentos internacionales citados.

 

Notificaciones: En el primer piso del edificio de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.

 

San José, 08 de abril del 2014.

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

 

 

 

ALBE/SFC/lfa