05 de setiembre del 2024

PGR-OJ-103-2024

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPJUR-1566-2024 del 01 de abril de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.647, en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, denominado “LEY PARA OTORGAR REPRESENTACIÓN A TRABAJADORES INDEPENDIENTES EN LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL”.

De conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. Es decir, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, pero con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.         OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto pretende reformar lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N.° 17 del 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para ampliar la actual integración de la Junta Directiva de esa institución, incorporando a dos representantes de los trabajadores independientes.

Se señala en la exposición de motivos que, en Costa Rica, existen alrededor de 250.000 personas inscritas ante esa institución como trabajadoras independientes, quienes cumplen con requisitos y obligaciones ante la institución para poder realizar sus actividades.

Asimismo, se indica que una de las problemáticas que enfrenta el país, es que ese sector laboral representa una cuarta parte de la fuerza laboral y, aun así, las condiciones que la institución ha establecido para la formalización de estas personas trabajadoras no corresponde a la realidad, lo cual ha contribuido a la morosidad.

Se señala que la naturaleza de las organizaciones que integran actualmente en la Junta Directiva, no representan los intereses de los trabajadores independientes, por lo que se adoptan decisiones desvinculadas a ese sector. Con ello, consideran que violentan normas internacionales como el Convenio de la OIT, ya que se transgrede el principio de participación social o representación.

Por todo lo anterior, se propone ampliar el número de personas de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, pasando de 8 a 10 personas.

II.      SOBRE LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS DE INTERESES

Los órganos representativos de intereses son órganos colegiados que están conformados por miembros que son electos en asambleas de representantes de distintos grupos e intereses sociales, que juntos trabajan por un mismo fin.

Para ocupar uno de los puestos en estos órganos, se debe tener acreditada la asociación a determinado grupo, ya que al ser electo por sus afiliados, se convierte en representante de ese colectivo, buscando que las decisiones que tomen a lo interno del órgano colegiado consideren al grupo al que representa.

Estos órganos representativos se encuentran ligados con el principio de la democracia y representatividad, ya que por voluntad propia se agrupan, consolidan una forma de materializar sus ideales, y eligen libremente una estructura o representantes que trabajen por sus intereses.  La Sala Constitucional ha dicho al respecto lo siguiente:

“(…) De lo anterior se concluye que uno de los rasgos característicos de la democracia moderna es la "representatividad", cuyo concepto está ligado estrechamente a la noción de pluralismo, según el cual la democracia es un sistema de grupos en competencia que se disputan, con base en una recíproca tolerancia, la influencia sobre las definiciones de lo que es el bien común. Corresponde precisar entonces, que el "sistema representativo" constituye un instrumento de la "democracia" únicamente cuando reúne dos condiciones fundamentales de funcionamiento, a saber, la tolerancia y la igualdad de posibilidades (pluralismo electoral). De manera que todos los ciudadanos y todos los partidos (u organizaciones), sea cual fuere su ideología, deben ser admitidos en igualdad de condiciones jurídicas a la competencia pública por los cargos de gobierno (o de representación en general). En conclusión, y en atención al objeto de la acción sub examine, procede indicar que el concepto de democracia no excluye el de representatividad, siempre y cuando éste último término implique pluralismo electoral (tolerancia e igualdad...") (…)” (Sala Constitucional Resolución Nº 06733 – 2006 de las 14:48 horas del 17 de mayo de 2006)

Los individuos en el ejercicio de su libertad, se asocian y conforman un grupo que representa sus ideales, y entre ellos mismos se organizan para que esos intereses del grupo se lleguen a encontrar.

En el dictamen N° C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, esta Procuraduría se refirió a la necesidad de pertenencia entre los grupos representados y el órgano colegiado, indicando:

“La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo. De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno de sus miembros y no por un tercero.” (La negrita no forma parte del original)

            Lo anterior evidencia la importancia de que un órgano colegiado representativo de intereses, refleje efectivamente a los sectores que confluyen en él y que haya una relación funcionarial entre el nombrado y el grupo que lo propone, lo cual resulta de aplicación a la CCSS, dada la naturaleza de su junta directiva.

Al respecto, en el dictamen C-189-2010 del 01 de setiembre de 2010, este órgano asesor se refirió a la naturaleza representativa de dicho órgano colegiado, indicando:

“(…) La posición jurídica e institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social difiere del resto de entes autónomos.  Baste recordar que la Constitución Política le ha atribuido un grado superior de autonomía, otorgándole la facultad de definir la organización de los seguros sociales. Y esa particularidad de la Caja se revela en la forma de integración de su Junta Directiva.

La Caja Costarricense de Seguro Social está dirigida por una Junta Directiva nombrada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de su Ley Constitutiva. Como órgano colegiado, la Junta está formada por varias personas físicas ordenadas con base en una relación de colegialidad (igualdad recíproca), por lo que deben actuar colectivamente como colegio, concurriendo la voluntad de cada una de ellas a la formación de la voluntad del órgano (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 85).  Así, la Junta está constituida por el presidente ejecutivo y ocho miembros directivos.

Jerarca máximo de la Institución, la Junta Directiva dirige la Caja, define la política institucional, ejerce la potestad planificadora y reglamentaria del Ente, determina sus inversiones y fiscaliza las operaciones, artículo 14 de su Ley Constitutiva.

Ha sido interés del legislador que en la conformación de la Junta Directiva estén representados los distintos sectores que deben contribuir a su financiamiento, conforme lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política.  De allí que no sea de extrañar que el legislador haya propiciado una integración tripartida.  De ese modo, la Junta Directiva se configura como un órgano representativo de distintos intereses (…)”

Partiendo de ello, analizaremos el texto propuesto del proyecto de ley sobre el que se consulta.

III. SOBRE EL PROYECTO EN CONSULTA

El proyecto de ley contiene tres artículos, el primero que propone modificar el artículo 6 de la Ley 17 del 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social CCSS, para sumarle a la Junta Directiva dos representantes del sector de los trabajadores independientes, y dos artículos transitorios en que se le otorga plazo al Poder Ejecutivo y a la institución para que realicen a lo interno los cambios necesarios para la implementación de la reforma.

Artículo 1

Como primer artículo, se presenta la propuesta para modificar la cantidad de integrantes de la Junta Directiva de la Caja. Para mejor entendimiento de lo que se pretende reformar, se procede a realizar la comparación de las normas:

Como se observa, la norma actualmente establece que la Junta Directiva de la institución estará integrada por un presidente ejecutivo y ocho integrantes, representantes de los patronos, del Estado y del sector laboral, compuesto este último por el sector cooperativo, el sector solidarista y el sector sindical.

Con la propuesta se pretende ampliar a diez integrantes, siendo los sectores representados la parte patronal, el Estado, el sector laboral (cooperativistas, solidaristas y sindicalistas) y los trabajadores independientes.

La primera observación que debemos realizar, es que la redacción de la propuesta no incluye a los trabajadores independientes como parte del sector laboral, sino que, por el contrario, los regula en una categoría aparte, con la particularidad que los representantes de ese sector serán nombrados directamente por el Consejo de Gobierno previo concurso público. No se detalla, sin embargo en la propuesta cómo se realizará ese concurso público para garantizar una verdadera representación del sector.

Al respecto, esta Procuraduría se ha referido al mecanismo de integración de la Junta Directiva de la CCSS, indicando:

“(…) De conformidad con la Ley, las correspondientes Asambleas de Representantes elegirán a los miembros de la Junta Directiva de la Caja, por mayoría absoluta de los miembros de cada Asamblea. En la celebración de estas Asambleas, el número de representantes que una organización social, en particular, puede acreditar como miembros de la respectiva Asamblea se debe determinar en función del número de sus asociados afiliados al Seguro Social. Si se trata de organizaciones patronales, se establecerá en función del número de sus afiliados.

Así, conviene reiterar lo explicado en el dictamen C-13-2002 de14 de enero de 2002, en el sentido de que la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social es un colegio representativo, es decir, que se trata de un órgano colegiado diseñado por la Ley de tal forma que, en su seno, deba existir la más amplia representación de sectores e intereses(Estado, patronos y trabajadores ) y en el cual, por consiguiente, sus integrantes deben ser, a su vez, representantes de intereses y sectores específicos, sea los intereses del sector estatal, patronal y de los distintos movimientos que integran el sector laboral, a saber, sindical, solidarista y cooperativo. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-13-2002:

“En (sic) un hecho, y así se desprende, sin lugar a duda, del numeral 6 de la Ley constitutiva de la C.C.S.S., que la intención del legislador (ratio legis) fue que en el máximo órgano de la C.C.S.S. existiera la más amplia representación de intereses (Estado, patronos y trabajadores)”

Además, es oportuno insistir en lo también explicado en el dictamen C-13-2002 en relación con la forma y procedimiento que deben respetarse para designar a los miembros integrantes de los colegios representativos. Al respecto, cabe advertir que en el supuesto de los órganos representativos, como es la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, la doctrina es conteste en admitir que la escogencia de los representantes de los diversos sectores debe realizarse, ya sea por procedimientos de elección o de nominación, según lo disponga la Ley, cuya sustanciación se confía generalmente a entes privados, como lo son, para el supuesto de los integrantes de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, las organizaciones empresariales, sindicales, solidaristas y cooperativistas que escogen, según su propia normativa organizativa a sus respectivos representantes, en el número que les corresponde, ante la Asamblea de Representantes, con plena independencia y autonomía frente al propio ordenamiento estatal y conforme el principio democrático. Esto en el tanto, en los colegios representativos se exige que el representante escogido tenga un vínculo de pertenencia con el sector, gremio o corporación de base que lo elige, o nomina, según el caso.

Corolario de lo anterior, es claro que para que los representantes del sector patronal y laboral puedan ser designados y nombrados válidamente en la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, es necesario que se sustancien, de forma debida, de un lado la convocatoria y constitución de una Asamblea de Representantes y, del otro extremo, un procedimiento de elección en el seno de esa Asamblea que sea conforme con el principio democrático. Se comprende, que una vez escogido el representante, éste no está sometido a una relación de subordinación jerárquica frente al cuerpo elector, pero sí de confianza, que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas por el órgano o gremio o categoría que representa, por la disconformidad de las acciones del escogido al interno de la Asamblea de Representantes con los intereses que debe hacer valer o defender, que son los propios de su sector de interés. Esto, porque el representante de intereses no ejercita poderes de representado sino actúa en nombre propio y, por ende, declarando una voluntad propia que, sin sustituir la voluntad del representado, está dirigida a cuidar los intereses de este último, y porque no es necesario que los efectos jurídicos de los actos del representante recaigan inmediatamente sobre el representado como si se tratase de actos cumplidos por él, pues la representación de intereses se da cuando un sujeto actúa en nombre propio, pero en interés de otro. (dictamen C-019-2021 del 22 de enero de 2021) (Para leer más del tema ver Dictamen C-013-2002 del 14 de enero del 2002)

Como se desprende, esta Junta Directiva está conformada por representantes elegidos por los diferentes grupos sociales, y de ahí deriva que el mecanismo de escogencia de cada representante sea conforme al principio democrático en el seno de su sector.

Sin embargo, la propuesta que se plantea no es clara en cuanto al margen de discrecionalidad que tendría el Consejo de Gobierno para escoger a los representantes de los trabajadores independientes, lo cual podría generar un conflicto de interés y menoscabar la verdadera representación del sector.

Debe considerarse, además, que en la actualidad los miembros de la Junta Directiva representantes del sector laboral, cuentan con organizaciones que agrupan cada sector de trabajadores y a los eventuales designados. Sin embargo, en el caso de los trabajadores independientes, el proyecto de ley no crea un órgano u ente que los aglutine para efectos de representación, con lo cual la elección que eventualmente hará el Consejo de Gobierno goza de un alto grado de discrecionalidad.

Es por ello que recomendamos que el legislador determine la forma y el mecanismo en que los trabajadores independientes serán organizados y representados, para efectos de designar a los miembros respectivos ante la Junta Directiva de la CCSS, en los términos propuestos. Se hace entonces necesario establecer un mecanismo de elección más claro y representativo del sector que pretende incorporarse a la Junta Directiva de la CCSS.  

Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que la propuesta de incorporar a los trabajadores independientes como parte de la Junta Directiva de la CCSS, es una materia que se encuentra dentro del ámbito de competencia del legislador, por no tratarse del ámbito de competencia constitucional exclusiva de la Caja en materia de seguros sociales. Por el contrario, pretende garantizar una representación más amplia del sector laboral, que responda a la situación real de la fuerza laboral costarricense, según está justificado en la exposición de motivos del proyecto de ley. A pesar de ello, se recomienda consultar a dicha institución sobre la iniciativa.

Artículo 2

Como segundo artículo, se establece el plazo al Poder Ejecutivo para proceder con los cambios propuestos, indicando la norma lo siguiente:

“TRANSITORIO I- El Poder Ejecutivo, en un plazo de hasta tres meses contados a partir de la aprobación de esta ley, procederá a realizar los nombramientos según la reforma de esta Ley.”

Como se observa, la norma transitoria parece establecer la competencia directa y discrecional del Poder Ejecutivo para realizar los nombramientos de los trabajadores independientes que integrarán la Junta Directiva, lo cual refuerza la observación realizada con relación al artículo 1.

            Artículo 3      

Como tercer artículo, se presenta un segundo transitorio, el cual indica:

“TRANSITORIO II- La Caja Costarricense de Seguro Social, conforme su autonomía, en un plazo de hasta seis meses contados a partir de la aprobación de esta ley, procederá a realizar los ajustes en sus sistemas de información, así como a reglamentar las condiciones, requisitos y trámites necesarios para la implementación de lo dispuesto en esta Ley.”

Dado que dicho transitorio es genérico y establece obligaciones administrativas y de funcionamiento para la CCSS, se recomienda realizar la consulta a la institución.

IV. CONCLUSIONES

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, se recomienda realizar la consulta a la Caja Costarricense del Seguro Social, y valorar los aspectos aquí señalados en cuanto al procedimiento de escogencia de los trabajadores independientes por parte del Consejo de Gobierno y la representatividad que debe garantizarse con la reforma.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría 

SPC/AZL/cpb