OJ-030-2016

04 de abril de 2016

Licenciada

Hannia M. Duran

Jefe de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora

Con autorización de la señora procuradora general de la República, me refiero a su oficio número Com-Esp-002-2014, del 22 de mayo del 2015, mediante el cual se nos solicitó emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado  Autorización a la Municipalidad de Paraíso para que done un terreno de su propiedad a personas de escasos recursos económicos, tramitado bajo el expediente 19.327 publicado en la Gaceta número 199 de 16 de octubre del 2014.

I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.

Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

II. LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. (ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96 ). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:

“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)

Aunado a lo anterior, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:

B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:

1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.

2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).

4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil).

III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY 

El artículo primero autoriza a la Municipalidad del Cantón de Paraíso, cédula de persona jurídica número 3-014-042086, a donar varios los lotes que se segregarán de la finca matrícula número 81739-000, de la provincia de Cartago.

Sin embargo, de acuerdo al Sistema de Legislación Vigente, la Ley 6589 del  15/08/1981, en su artículo primero estableció lo siguiente:

ARTICULO 1°- Autorízase a la Municipalidad del cantón de Paraíso para que, de sus fincas números 81.739 y 49.477, inscritas en el Registro Público, Partido de Cartago, folios 99 y 415, asientos 2 y 1, respectivamente, destine:

a) Cinco hectáreas para la creación de un parque de la expresión, que se desarrollar  donde se encuentra la laguna de "Doña Anacleto Arnesto de Mallorga".

b) Dos hectáreas para donar el Centro Agrícola Cantonal de Paraíso.

c) Cinco mil metros cuadrados para donar a la Filial de Educadores Pensionados de Paraíso, con el único fin de construir la casa del maestro pensionado de ese cantón.

ch) El resto para donar, en lotes con una cabida no mayor de ciento setenta metros cuadrados cada uno, a personas de escasos recursos económicos, con el único fin de construir sus propias viviendas, conforme a un programa municipal de vivienda; previo estudio socioeconómico y autorización de la Contraloría General de la República. (el subrayado no es del original)

Conforme a lo anterior, el inmueble ya fue objeto de autorización legislativa, la cual conforme a su redacción no quedó limitada a un grupo de beneficiarios, ya que se habilitó a la Municipalidad a donar lotes a personas de escasos recursos conforme a un programa municipal de vivienda, previo estudio socioeconómico y autorización legislativa.

Por lo tanto, la finca ya fue objeto de autorización legislativa, la cual está vigente y quedaría a discreción de esa corporación Municipal según su programa de vivienda, de trasladar los terrenos a los beneficiarios contemplados en este nuevo proyecto de Ley.

Por lo tanto, se recomienda se archive el presente proyecto.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba

Notario del Estado