13 abril del 2015

C-078-2015

 

Licenciado

Mario Humberto Zárate Sánchez

Director Ejecutivo

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° DE-2015-0497, del 18 de febrero del 2015, en virtud del cual requiere el criterio de este Órgano Asesor consultivo, técnico jurídico, en torno a sí “(…) la asignación de permiso especial estable de taxi (seetaxi), conforme a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad, debe procurar no equiparar, igualar o superar, la cantidad de unidades acreditadas del servicio estable de taxi por base de operación.”

 

            Al respecto, se nos adjunta el criterio rendido por la Asesoría Jurídica del Consejo de Transporte Público (CTP), mediante oficio n.° DAJ-20155000476, del 17 de febrero del 2015, en el cual, en lo que interesa, se señala que de la normativa transitoria de la Ley n.° 8955 se desprende que, ante la falta de estudios técnicos actualizados que determinen la necesidad del servicio especial estable de taxi, corresponde al citado Consejo, en resguardo de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad, entre otros aspectos de relevancia, determinar el porcentaje de unidades que se deben autorizar para su prestación, el cual nunca podrá equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, ya que el seetaxi está caracterizado por ser un servicio que atiende un mercado residual y limitado.  Y concluye,

 

“Ahora bien, interpreta esta Dirección de Asesoría Jurídica, que si bien la norma trascrita hace referencia a un 30% a nivel nacional para el otorgamiento de unidades de servicio especial estable de taxi, debe estimarse, que dicho servicio especial está dirigido a una demanda residual y limitada, y en consecuencia, a pesar que la designación invocada por el Transitorio aludido, refiere a un 30% a nivel nacional, debe considerarse, que dicha ponderación o estudio, debe responder en todo momento a un sometimiento y consideración debida, de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad, por lo que para el otorgamiento o acreditación de permisos especiales estable de taxi por unidad, debe respetarse que éste, nunca podría llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.

Consecuentemente, para el otorgamiento de permisos estables de taxi, además de los requerimientos enlistados en el Transitorio I de la Ley No. 8955, debió el Consejo de Transporte Público, contar con una referencia cuántica o de porcentaje por base de operación, del servicio de taxi regular, para que en apego a los principios enunciados, se acrediten debidamente los permisos especiales estables de taxi, sin que estos superen o se equiparen a los primeros. Esta interpretación parte de la premisa expuesta por las normas transitorias mencionadas, dado que el Consejo de Transporte Público, carece información necesaria y actualizada que soporte la necesidad de un servicio especial que resulta ser residual y limitado, por consiguiente, la única técnica real indicada por los Transitorios, es que el porcentaje del 30% a nivel nacional, debe respetar la cantidad de operadores de taxi, con fundamento en la razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad.

Por consiguiente, el Consejo de Transporte Público, (…) le corresponde asignar los permisos especiales estables de taxi, sin afectar el principio económico financiero del servicio público, modalidad taxi, y aplicarse el 30% a nivel nacional, autorizando los permisos SEETAXI proporcionalmente y en forma razonable, de conformidad con la cantidad de concesiones de taxi en las diferentes bases se operación.” Lo subrayado no es del original.

 

            De previo a dar respuesta a la interrogante formulada, estimamos necesario realizar una breve referencia al tema de la derogación del porteo de personas y al surgimiento de la figura servicio especial estable de taxi (seetaxi).

 

 

I.- SOBRE LA FIGURA JURÍDICA PERMISO ESPECIAL ESTABLE DE TAXI (SEETAXI).

 

            La Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre diferentes aspectos relacionados con la figura del servicio especial estable de taxi (seetaxi). Por ejemplo, mediante el Dictamen n.° C-043-2013, del 20 de marzo del 2013, luego de analizar la naturaleza jurídica del servicio de transporte remunerado de personas, la situación presentada con la figura del porteo de personas y su necesidad de regulación, en lo que interesa, indicó:

 

“C) Sobre la derogación de la figura del porteo de personas y la creación de la figura “servicio especial estable de taxi”.

         En virtud de los múltiples problemas suscitados entre taxistas, autobuseros y porteadores, los representantes de los tres grupos (Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores), conjuntamente con las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se reunieron en múltiples oportunidades y llegaron a un consenso para regular la actividad de los porteadores.

         A tal propósito, la Diputada Viviana Martín redactó un proyecto de ley mediante el cual se eliminó la figura del porteo de personas del Código de Comercio y trasladó la regulación de dicha actividad, bajo el nombre de “servicio especial estable de taxi”, a la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999.

         Fue así como, atendiendo la propuesta consensuada de los representantes del sector transporte remunerado de personas, la Asamblea Legislativa, bajo el expediente n.° 17874, tramitó el proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011.  Tal y como se desprende de la exposición de motivos el proyecto es el resultado de:

“(…) un arduo proceso de negociación en el cual el Ministerio de Obras Públicas y sus autoridades, junto con la Cámara Nacional de Transporte en Autobús, la Federación Nacional de Taxis y la Cámara de Porteadores como representante del sector, mantuvieron una sesión permanente de discusión, buscando una formulación de consenso para solucionar la situación de los señores y señoras porteadoras. (…).

Con esta iniciativa se pretende de manera muy categórica, establecer dentro del marco regulatorio de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N.° 7969, un servicio que hoy día es una realidad y que está tutelado de manera equivocada al estar amparado solamente ante la palabra “personas” en el Código de Comercio, con el fin de crear una legislación que garantice mejores condiciones y costos más bajos para el usuario, buscando el beneficio y el bienestar de las grandes mayorías.

De esta forma se elimina el porteo de personas, pero no se elimina el porteo en sí, es decir lo que se está eliminando es la palabra “persona” del artículo 323 del Código de Comercio, pero se puede seguir transportando cosas, artículos, dineros, correspondencia, etc.

Ante la eliminación de la palabra “persona”, se crea dentro de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, n.° 7969, una figura que se llama “Transporte Especial Estable de Taxi, que conserva la naturaleza del servicio especial residual que hoy presta el porteo, pero amparado y regulado para darle sentido de responsabilidad a aquellos interesados que lo estarían acreditando.” (…). Lo subrayado no es del original.

         Ahora bien, como indicamos en el primer apartado de este pronunciamiento, teniendo en consideración el interés público  involucrado y atendiendo el consenso logrado por las partes interesadas, el legislador optó por declarar el transporte de personas como servicio público, independientemente de la modalidad de que se trate y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo o de su fiscalización. 

         A la vez, reguló la actividad del porteo de personas, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi, manteniendo la misma condición de servicio residual que tenía el porteo de personas.  De hecho, el servicio especial estable de taxi fue definido como el

“servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.” (Artículo 1, inciso l) de la Ley n.° 7969, adicionado por la Ley n.° 8955).” Lo subrayado no es del original.

 

            Como bien se indica en el dictamen transcrito, mediante la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, el legislador pretendió dar solución a los graves problemas generados con la actividad del porteo de personas, para lo cual, en primer término, teniendo en consideración el interés público involucrado y atendiendo el consenso logrado por las partes interesadas, se declaró el transporte de personas como servicio público, independientemente de la modalidad de que se trate y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo o de su fiscalización. 

 

            Además, se reformó el Código de Comercio y la Ley de Taxis, a efecto de establecer dentro de esta última el marco regulatorio de la actividad denominada “porteo de personas”, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi (Seetaxi), definido como un servicio público de transporte remunerado de personas dirigido a un grupo cerrado de personas usuarias y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.

           

II.- LA DETERMINACIÓN DEL PORCENTAJE DE PERMISOS ESPECIALES ESTABLES DE TAXI (SEETAXI) DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD, PROPORCIONALIDAD Y NECESIDAD.-

 

            Tal y como apuntamos en el apartado anterior, mediante la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, se reformó el Código de Comercio y la Ley de Taxis, a efecto de establecer dentro de esta última el marco regulatorio de la actividad denominada “porteo de personas”, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi (Seetaxi).

 

            Así, mediante la referida Ley de Taxis, n.° 7969, se regula tanto el servicio de taxi como el servicio especial estable de taxi (seetaxi).  La diferencia entre ambos servicios es más que evidente, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley en comentario:

 

         “Artículo 29.- Concesión administrativa previa o permiso para servicios especiales estables de taxi 

    1.- Para la prestación del servicio de taxi se requiere obtener de previo una concesión administrativa otorgada por el Consejo, sujeta a las siguientes condiciones: 

        a) Las concesiones administrativas de servicio remunerado de personas en la modalidad de taxi estarán subordinadas a los estudios técnicos de oferta y demanda aprobados por el Consejo. 

        b) Las concesiones se otorgarán por base de operación, según los criterios técnicos correspondientes, por plazos prorrogables de diez años a solicitud de la persona concesionaria, previo cumplimiento de la licencia C-1 al día. El Consejo podrá autorizar la existencia de bases de operación especiales con fines turísticos, dependiendo de las características de la zona o del área geográfica, las cuales se determinarán mediante un reglamento especial, de acuerdo con los principios fundamentales de esta ley. 

        c) Se otorgará una sola concesión administrativa por particular, la cual amparará la explotación del servicio público con un vehículo. 

        d) Ninguna persona adjudicataria de una concesión podrá compartir, total ni parcialmente, los derechos de concesión adjudicados a otra que, a su vez, sea adjudicataria de otra concesión de servicio público remunerado de personas, en otras modalidades de transporte terrestre. 

        e) Las concesiones se otorgarán por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en las presentes normas. Ningún gestor interesado de puertos y aeropuertos podrá ser concesionario de los servicios de transporte público remunerado de personas en la modalidad de taxi; tampoco se le permitirá brindar este servicio en ninguna modalidad. 

2.- Para la prestación del servicio especial estable de taxi, a que se refiere el artículo 2 de esta ley, se requiere obtener un permiso otorgado por el Consejo de Transporte Público, sujeto a las siguientes condiciones: 

       a) Las personas permisionarias especiales estables de taxi de este servicio estarán limitadas a prestar el servicio dentro de un área geográfica que se determinará en razón de la patente autorizada. 

        b) Ninguna persona permisionaria podrá compartir, total ni parcialmente, los derechos del permiso otorgado a otro que a su vez sea titular de otro permiso de servicio público remunerado de personas. 

        c) Los vehículos con los cuales se desarrolle la prestación de servicio público modalidad especial estable de taxi, no podrán tener las características propias de los vehículos modalidad taxi que se autorizan en razón de una concesión para prestar el servicio en una determinada base de operación autorizada por el Consejo de Transporte Público, tales como el color rojo, el uso de rótulos luminosos o no luminosos, calcomanías, el uso del taxímetro y otros similares, tal como lo defina el reglamento de rigor, así como cualquier otro distintivo que pueda inducir a error a las personas usuarias del servicio de taxi. Además, deberán cumplir los requisitos de circulación que establece la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas. Estos automotores no podrán tener una antigüedad superior a los diez años, contados desde su año de fabricación. 

        d) Los vehículos autorizados para el servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse o realizar abordaje o desabordaje de personas en las paradas dedicadas a las demás modalidades de transporte público. Las bases de operación del servicio especial estable de taxi deberán estar ubicadas a una distancia de ciento cincuenta metros, como mínimo, de las terminales oficiales de autobuses y taxis. 

        e) Las personas permisionarias de servicio especial estable de taxi no podrán estacionarse en ningún lugar de la vía pública para ofrecer sus servicios al público en general. Tampoco, podrán circular en demanda de pasajeros por las vías públicas. 

       f) Cuando los automotores deban detenerse frente a edificaciones públicas, parques, centros educativos, centros comerciales, muelles, puertos, aeropuertos, iglesias, hospitales o lugares similares, será por el  tiempo estrictamente necesario para permitir el abordaje y desabordaje de sus propias personas usuarias. 

        g) Quien presente una solicitud para explotar un servicio especial estable de taxi deberá presentar certificación de que se encuentra debidamente inscrito y al día con sus obligaciones en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); estar inscrito como contribuyente en el Ministerio de Hacienda; estar al día en el pago del impuesto de la renta; contar con una póliza de seguros que cubra íntegramente su responsabilidad civil por lesión o muerte de terceros y daños a la propiedad de terceros, y mantenerla vigente durante todo el período que dure el permiso y la patente municipal correspondiente, de acuerdo con la legislación vigente y los demás requisitos que procedan reglamentariamente. 

        h) En razón de los principios de proporcionabilidad, razonabilidad y necesidad, el porcentaje autorizado de servicios especiales estables de taxi no podrá superar el tres por ciento (3%) de las concesiones autorizadas por base de operación. 

        i) El Estado está en la obligación de garantizarles el equilibrio económico y financiero del contrato a las personas concesionarias, evitando una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una zona determinada que pueda ser superior a la necesidad de esa demanda residual de la zona operacional donde se autorice la prestación del servicio, dado que cada zona presenta características diferentes entre una y otra, autorizando el número de permisos que considere necesarios. 

       j) Una vez otorgado el permiso, las personas permisionarias deberán portar el original o la copia certificada del contrato suscrito con las personas a las que se les brinda el servicio. 

        El incumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores será sancionado de conformidad con lo establecido en la Ley N.º 7331, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, y sus reformas, sin perjuicio de que el Consejo de Transporte Público pueda cancelar el permiso.” Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 8955 de 16 de junio del 2011. Lo subrayado no es del original.

 

            De la norma transcrita se desprende que los requisitos y condiciones para brindar los servicios de taxi y de seetaxi, son totalmente distintas. Para el primero, se requiere una concesión administrativa, en tanto que, para el segundo, basta con un simple permiso.

 

            Por otra parte, el servicio de taxi es un servicio abierto, es decir, que puede ser brindado a cualquier usuario, en tanto que el seetaxi es un servicio dirigido a un grupo cerrado de usuarios y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.

 

            En lo que sí coinciden ambos servicios, es que se deben brindar por zonas o áreas geográficas determinadas.  En efecto, las concesiones de taxis se otorgan por bases de operación, previamente delimitadas por el CTP y en las cuales se limita el número de operadores de acuerdo con los criterios técnicos y las necesidades de transporte de cada área. Por su parte, las personas permisionarias especiales estables de taxi también están limitadas a prestar el servicio dentro de un área geográfica que se determinará en razón de la patente autorizada. 

 

            Ahora bien, en la reforma introducida al artículo 29 de la Ley de Taxis, también se estableció, de manera expresa, que el porcentaje de permisos de seetaxi, en atención a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, no puede superar el 3% de las concesiones de taxi por base de operación (artículo 29, inciso 2, acápite h). Y acto seguido (en el acápite i), se establece la obligación del Estado de garantizarle a los concesionarios de taxi el equilibrio económico financiero del contrato “(…) evitando una una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una zona determinada que pueda ser superior a la necesidad de esa demanda residual de la zona operacional donde se autorice la prestación del servicio, dado que cada zona presenta características diferentes entre una y otra, autorizando el número de permisos que considere necesarios.” 

 

            La normativa en comentario, evidentemente, obliga a las autoridades del CTP a actuar con prudencia en el otorgamiento de permisos especiales estables de taxi, atendiendo los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad a fin de, repito, no afectar el equilibrio económico financiero de los concesionarios de taxi.

 

            Y si bien es cierto que el artículo Transitorio II de la Ley n.° 8955, al regular la situación particular de las personas que al momento de entrar en vigencia dicha ley se dedicaban al “porteo de personas” –a efecto de que pudieran seguir en la actividad pero como servidores especiales estables de taxi- estable un porcentaje diferente de permisos que se pueden otorgar, ello no exime al CTP de la obligación de determinar dicho porcentaje considerando al efecto los principios indicados.-  La norma transitoria en referencia dispone:

 

 

“TRANSITORIO II.- 

Por tratarse el servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los principios de razonabilidad, proporcionabilidad, oportunidad y necesidad, lo siguiente: 

a) Establecer los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable de taxi. 

b) El porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado. 

c) De esta valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público. 

d) Para los efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro de control de todos los permisos autorizados.” Lo subrayado no es del original.

            Conforme se puede apreciar, la norma transcrita reitera el hecho de que el seetaxi es un servicio de carácter residual y limitado, por estar dirigido a un grupo cerrado de personas. Y ante la falta de estudios técnicos que permitan cuantificar la necesidad actual de ese servicio, le confiere competencia al CTP para que, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad determine, entre otras cosas, el porcentaje de unidades de seetaxi que pueden autorizarse, el cual “(…) nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, (…).”

 

            Ahora bien, siendo que las concesiones de taxi se otorgan por base de operación, considerando las necesidades de transporte de cada área geográfica, el CTP, en la determinación del porcentaje de permisos especiales estable de taxi que puede autorizar, aparte de los principios indicados, debe tener en consideración tal circunstancia, no pudiendo igualar o superar la cantidad de concesiones de taxi por base de operación pues, en caso contrario, podría hacer incurrir al Estado en responsabilidad administrativa por no garantizar el equilibrio económico y financiero de los contratos de concesión.

 

 

III.- CONCLUSIÓN.-

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Consejo de Transporte Público, en la determinación del porcentaje

 

de permisos especiales estables de taxi (seetaxi) que puede otorgar, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, no puede igualar o superar la cantidad de concesiones de taxi por base de operación pues, en caso contrario, podría hacer incurrir al Estado en responsabilidad administrativa por no garantizar el equilibrio económico y financiero de los contratos de concesión.

 

            Sin otro particular, se suscribe,

 

            Cordialmente,

 

 

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO