TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

N° 6673-E8-2021-E8-2021.-Tribunal Supremo de Elecciones.-San José, a las nueve horas treinta minutos del ocho de diciembre de dos mil veintiuno.

Dimensionamiento del criterio jurisprudencial de este Tribunal Supremo de Elecciones acerca de la obligatoria renovación de estructuras como requisito para desembolsar la contribución del Estado a los partidos políticos por financiamiento anticipado o por liquidaciones de gastos de campaña o permanentes.

Resultando:

1º-Este Tribunal ha sostenido el criterio según el cual el desembolso del monto que efectivamente se haya reconocido a un partido político, por gastos de campaña o permanentes de organización y de capacitación, solo es posible si la agrupación ha culminado exitosamente su proceso de renovación de estructuras. En concreto, se ha indicado que esa falta de remozamiento de las autoridades impide entregar dineros de la contribución estatal, incluyendo el financiamiento anticipado. Esa postura se ha vertido, entre otras, en las resoluciones N° 4918-E3-2013 de las 9:30 horas del 11 de noviembre de 2013 y 5282-E3-2017 de las 15:15 horas del 25 de agosto de 2017.

2º-En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

Considerando:

I.-Sobre la facultad del Tribunal Supremo de Elecciones para variar sus criterios jurisprudenciales. El constituyente originario, en el artículo 102.3 del texto político fundamental, estableció que una de las atribuciones de este Tribunal es la de interpretar, de forma exclusiva y obligatoria, las normas constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Esa previsión, además, se complementa con los artículos 12 c) y, de relevancia, 3 en sus párrafos penúltimo y último del Código Electoral.

Precisamente, el citado numeral 3 establece que la jurisprudencia electoral, como fuente de esta rama del Derecho, es vinculante erga omnes salvo para el propio Tribunal, enunciado que se corresponde con la habilitación expresa a variar el criterio mediante resolución debidamente fundada.

La interpretación es un proceso según el cual el órgano legitimado establece el sentido de una determinada regla cuya formulación resulta vaga o ambigua; también, es un mecanismo para ahormar la pauta jurídica positivizada a una realidad social cambiante. Si no se contara con esas facultades, las normas -que por definición tienen una vocación de permanencia en el tiempo- serían susceptibles a quedar, en el corto plazo, obsoletas.

Sobre esa línea, las atribuciones del intérprete suponen, en un sentido más amplio, la posibilidad de integrar el ordenamiento jurídico: por el principio de plenitud hermética, los ejercicios exegéticos son la vía idónea para, en la mayor parte de los casos, colmar las lagunas normativas.

Adicionalmente, importa mencionar que, en la interpretación y la integración se toman en cuenta, según el método aplicado, factores que pueden variar con el tiempo. Por ello, no resulta extraño que los tribunales modifiquen sus posturas, ya sea por un cambio en la integración del órgano, por variaciones en las normas sobre las que se vertió criterio, por una mejor ponderación de las condiciones del sistema jurídico como un todo o por factores sobrevinientes como podrían serlo nuevas dinámicas sociales o la aparición de pronunciamientos de otros órganos jurisdiccionales con incidencia sobre la materia en la que, inicialmente, se había tomado posición.

En ese último escenario (factores sobrevinientes) se ubican aquellas sentencias que atemperan, a la luz de la situación de emergencia sanitaria que afronta el país por la COVID-19, un criterio jurisprudencial previo; las especiales condiciones sociales que trajo consigo la pandemia han obligado a adaptar ciertas conductas y marcos normativos en aras de no detener la vida republicana que, en gran parte, se nutre del accionar de las agrupaciones políticas y su participación en los eventos comiciales. Desde esa óptica, este Tribunal, consciente de las dificultades que han afrontado las agrupaciones políticas en el citado contexto pandémico, ha reexaminado sus posturas en punto a diversos temas con el fin de armonizar la preservación de la salud pública con los intereses partidarios y el principio democrático (sobre este punto, ver, entre otras, la resolución N° 3046-E1-2021 de las 9:30 horas del 23 de junio de 2021).

Como puede observarse, la variación de criterios jurisprudenciales, siempre que responda a criterios objetivos y sea debidamente fundada, no es extraña y, como se dijo, está incluso expresamente autorizada en la legislación.

II.-Sobre el fondo. La institución, en cumplimiento de su deber legal de acompañar el trámite de proyectos legislativos relacionados con la materia electoral (inciso m. del artículo 12 del Código Electoral), atendió -en su momento- el requerimiento del diputado promovente para asesorar la elaboración de un proyecto que, sin afectar principios constitucionales como el de autorregulación partidaria y el de democracia interna de las agrupaciones, pudiera ahormar algunas previsiones de la legislación a las complejas condiciones que atraviesa el país por la pandemia.

En ese intercambio técnico, se sugirió que se incluyera una norma transitoria que autorizara, por única vez, que pudieran presentar candidaturas a cargos de elección popular aquellas agrupaciones que tuvieran sus estructuras y autoridades partidarias vigentes al momento de realizar tales designaciones. Esa previsión, finalmente aprobada en ley N° 9934, permite que el proceso de renovación, si así lo decide el respectivo partido, pueda diferirse hasta concluido el proceso comicial de 2022, con lo que se disminuye la presión sobre las agrupaciones.

Además, para la adecuada gestión del proceso y la tutela de los intereses partidarios, en la citada ley se extendió el mandato de todos los comités ejecutivos de las agrupaciones (tanto el superior como los territoriales) con el fin de que se pudieran llevar a cabo importantes actos de ejecución como la presentación misma de las candidaturas, pero también la solicitud de apertura de clubes y la acreditación de diversos actores como fiscales y miembros de las juntas electorales, entre otros.

En similar sentido, la norma transitoria actualmente vigente señala, de manera puntual, que "Se entenderá prorrogado, además, el mandato de los comités ejecutivos superiores para los actos relacionados con el financiamiento de la agrupación política, tales como la gestión de las liquidaciones de gastos, la fiscalización de los aportes de los militantes, el cumplimiento de obligaciones legales como la publicación del estado financiero del partido, entre otros." (transitorio XIII en su versión actual).

De acuerdo con lo anterior, el ordenamiento jurídico, de forma transitoria, contempla una norma habilitante para que las agrupaciones políticas sin estructuras renovadas (independientemente de que hayan iniciado o no su proceso de recambio antes de finalizar el plazo para presentar candidaturas) lleven a cabo, a través de sus órganos superiores de ejecución, los procesos y los trámites necesarios para presentar sus liquidaciones de gastos de campaña y permanentes de organización y de capacitación; esa posibilidad de gestión, según lo entiende esta Autoridad Electoral implica que, tanto el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos como la Dirección General del Registro Electoral, pueden llevar a cabo la revisión de tales liquidaciones y recomendar lo propio, a fin de que esta Magistratura determine cuál es el monto que, en definitiva, se reconoce a la respectiva agrupación.

Sin embargo, tal previsión legal no tiene la virtud de habilitar el desembolso del monto que efectivamente se haya reconocido, pues, según se indicó en el resultando primero de esta sentencia, la renovación de estructuras es una exigencia para liberar dineros de la contribución del Estado a las agrupaciones políticas, según lo ha externado este Pleno en su jurisprudencia.

En efecto, en la sentencia N° 5282-E3-2017 de las 15:15 horas del 25 de agosto de 2017, se precisó:

". el proceso de renovación no estará completo hasta tanto el partido político no acredite todos los nombramientos pendientes de los órganos ejecutivos o ajenos a las asambleas, más la consecuencia de esto, como se dejó establecido en la sentencia N° 4918-E3- 2013 de las 9:30 horas del 11 de noviembre de 2013, es que la agrupación con inconsistencias pendientes de subsanar no podría percibir contribución estatal en el actual ciclo electoral (incluyendo su adelanto) .".

Según lo expuesto y, al amparo de las normas vigentes, los partidos políticos sin estructuras vigentes podrán gestionar sus liquidaciones e incluso se puede llegar a emitir la resolución en la que se reconocen los montos, pero la jurisprudencia electoral, en su estado actual, impediría el desembolso de esos fondos (tómese en consideración que el reconocimiento de los gastos no es lo mismo que el desembolso del dinero).

De hecho, el Parlamento, en el proyecto de ley N° 22.549, pretendió atender esa situación planteando una modificación al transitorio XIII del Código Electoral, con la que se buscaba "permitir el acceso a los necesarios recursos de sostenibilidad de la operación de los partidos políticos aun cuando la renovación de estructuras no haya culminado, por una única vez, y en el marco de la situación de pandemia tan gravosa que enfrenta el país, ante las enormes dificultades ampliamente conocidas por el país y expuestas en este texto." (ver exposición de motivos de la citada iniciativa).

En su momento y, por deficiencias técnicas, este Tribunal mostró su objeción a la referida lege ferenda, aunque reconoció que "no se estaría en desacuerdo en un proyecto de ley que atemperara el rigor jurisprudencial en punto al recambio de autoridades internas (manifestación de principio democrático en los partidos) como requisito para el desembolso del dinero de la contribución del Estado, siempre que se prevea en la propuesta un plazo máximo, sobrevenido el cual definitivamente las plataformas políticas deben acreditar que han remozado su estructura para poder acceder a los dineros públicos." (acta de la sesión ordinaria N° 93- 2021 del 28 de octubre de 2021).

Así las cosas, nos encontramos en un escenario en el que, por la excepcional autorización del transitorio XIII, hay partidos con candidaturas inscritas que no han renovado sus estructuras, lo que supone que, de mantenerse el rigor de la jurisprudencia sobre ese recambio, como requisito para el desembolso de los dineros públicos, algunos partidos podrán acceder al financiamiento anticipado y a los dineros de liquidaciones trimestrales de gastos permanentes, mientras que otros deberán enfrentar la contienda sin esa posibilidad.

Ese panorama atenta abiertamente contra el principio constitucional de equidad en la contienda que ha sido defendido en múltiples oportunidades por esta Magistratura e impediría que los partidos políticos que se acogieron a las reglas transitorias accedan a dineros públicos caucionados cuando más lo necesitan: durante el período de campaña. Además, la imposibilidad de liberar el dinero con el que se reembolsan gastos permanentes de organización y de capacitación afecta el funcionamiento de las citadas asociaciones voluntarias de ciudadanos, máxime cuando el marco constitucional las entiende como plataformas estables en el tiempo (esto resulta aplicable tanto para los partidos que participarán en el torneo electoral venidero, como para los que no lo harán).

La modificación que se realizó al artículo 96 constitucional en 1997 generó mejores condiciones para el asentamiento de los partidos, ya que, desde entonces, parte de los recursos de la contribución estatal deben ser destinados a satisfacer sus necesidades operativas.

Sobre ese punto, en la resolución N° 3146-E-2000, esta Autoridad Electoral indicó:

"Una de las motivaciones centrales que tuvo la Asamblea Legislativa para disponer la última reforma que sufriera el artículo 96 constitucional, fue permitir que la contribución estatal a los partidos políticos no sólo se destinara a sufragar los gastos coyunturales que deriven de los procesos electorales, sino también los de naturaleza permanente que demande la organización partidaria y la capacitación de sus miembros, en orden a promover a los partidos como entes permanentes que vivifiquen la democracia costarricense y que sirvan como instrumentos básicos para la participación política y no simples maquinarias electorales (así lo hacían ver diputados de todas las corrientes políticas durante el trámite legislativo correspondiente, como puede apreciarse en los folios 330, 437, 480, 540 y 612 del respectivo expediente).".

Es innegable que las agrupaciones requieren de recursos para su funcionamiento y mantenimiento, necesidad que se ve aumentada en los períodos de campaña, cuando deben divulgar su oferta política. En los ciclos financiero-contables de un partido, los gastos de campaña representan el rubro más alto, lo cual se explica en que las principales funciones institucionales de esas plataformas son llevar a cabo acciones tendientes a que sus militantes obtengan puestos de gobierno y desarrollar estrategias para la consecución de ese fin.

Tomando en consideración lo anterior, este Tribunal atempera su jurisprudencia en el sentido de que, por única vez y ante las especiales condiciones sanitarias del país, se podrán desembolsar los montos efectivamente reconocidos a las agrupaciones políticas (producto de procesos de liquidación de gastos de campaña o permanentes) y los dineros correspondientes al financiamiento anticipado, aun si el respectivo partido no ha iniciado o no ha concluido el proceso de renovación de estructuras. Para ello, se deberán observar las siguientes reglas.

En primer término, debe tomarse en consideración que los transitorios introducidos al Código Electoral por intermedio de la ley N° 9934 son el marco legal que refleja una voluntad consensuada de las diversas fuerzas políticas del país de alivianar las cargas a las agrupaciones políticas, con el fin de que pudieran participar activamente en el proceso electoral 2022; iniciativa que, desde el principio, este Tribunal respaldó.

En ese sentido, se toma como momento a partir del cual se excepciona la renovación de estructuras (como exigencia para acceder a los dineros públicos) la fecha de vigencia de la citada ley. En consecuencia, toda agrupación política, independientemente de la escala a la que se encuentre inscrita y cuyas estructuras vencieron luego del 5 de febrero de 2021, no requerirán acreditar el recambio de sus autoridades internas para que se les liberen los montos correspondientes a liquidaciones de gastos de campaña o permanentes o para que se les entregue el financiamiento anticipado, si es que cumplen con los requisitos para ello.

De otra parte, la autorización excepcional que aquí se hace, se mantendrá vigente hasta que venza el plazo que tienen los partidos políticos para presentar su liquidación de gastos de campaña de los comicios de 2022, a tenor de lo que establece el artículo 107 del Código Electoral. Transcurridos los sesenta días hábiles siguientes a la declaratoria de elección de diputados, a las agrupaciones que todavía no hayan renovado sus estructuras se les retendrán los dineros que se les reconozcan como parte de los diversos procesos de liquidación de gastos; una vez acreditado el remozamiento de la estructura interna, se ordenará la liberación de los montos que correspondan. Véase que, según se expuso párrafos atrás, la autorización para que se acceda a dineros de la contribución del Estado sin tener estructuras renovadas no puede ser indefinida, ya que eso supondría una transgresión al principio democrático. Por tanto,

Se dimensiona el criterio jurisprudencial de este Tribunal Supremo de Elecciones en punto a la renovación de estructuras como requisito para desembolsar los montos reconocidos a las agrupaciones políticas por sus gastos de campaña o permanentes y para acceder al financiamiento anticipado. En consecuencia, toda agrupación política, independientemente de la escala en la que se encuentre inscrita y cuyas estructuras vencieron luego del 5 de febrero de 2021, no requerirán acreditar el recambio de sus autoridades internas para que se les liberen los montos correspondientes a liquidaciones de gastos de campaña o permanentes o para que se les entregue el financiamiento anticipado, si es que cumplen con los requisitos para ello. Esa autorización excepcional se mantendrá vigente hasta que venza el plazo que tienen los partidos políticos para presentar su liquidación de gastos de campaña de los comicios de 2022, a tenor de lo que establece el artículo 107 del Código Electoral; luego de ese momento, se aplicará la retención del dinero, según la línea jurisprudencia tradicional que, sobre este tema, ha mantenido este Tribunal. Notifíquese a la Dirección General del Registro Electoral, al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y, en los términos del inciso c) del artículo 12 del Código Electoral, a todas las agrupaciones políticas inscritas. Publíquese en el Diario Oficial.