TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

N° 5401-E8-2014.-San José, a las nueve horas quince minutos del veintidós de diciembre de dos mil catorce. (Exp. N° 312-Z-2014). Opinión consultiva solicitada por el señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, sobre el pago parcial de emisiones de certificados de cesión de la contribución estatal.

Resultando:

1º-Por oficio N° DGRE-0916-2014, presentado en la Secretaría General de este Tribunal el 1° de diciembre de 2014, el servidor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, somete a consideración de esta Magistratura Electoral el oficio N° DFPP-702-2014 emitido por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos el 28 de octubre de 2014, referido a la posibilidad de reconocer, parcialmente, determinada emisión de los certificados de cesión cuando la titularidad de la serie pertenezca, íntegramente, a un solo propietario.

2º-En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

Considerando:

I.-Admisibilidad de la opinión consultiva: El artículo 12 inciso d) del Código Electoral faculta a este Tribunal para emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Subraya también la norma de referencia que todo particular puede solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de esta Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.

El pronunciamiento de este Tribunal sobre las consideraciones emitidas por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos en el oficio n.° DFPP-702-2014, relativas al reconocimiento parcial de certificados de cesión, las cuales prohíja la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos en el oficio N° DGRE-0916-2014, es pertinente al incidir, de modo directo, en las liquidaciones de gastos de los partidos políticos con motivo del anterior proceso electoral.

II.-De la contribución estatal a los partidos políticos: Por resolución N° 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2008, este Tribunal, al referirse a la normativa constitucional sobre la contribución estatal, señaló:

"IV.-Finalidad de la contribución estatal de los partidos políticos. La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.

El financiamiento público se justifica en la aspiración democrática a promover una ciudadanía participativa. Como regla de principio, una democracia supone competitividad efectiva entre los actores políticos, por lo que el financiamiento público constituye un factor crucial de equidad en la justa electoral, pues brinda apoyo económico a los partidos en los gastos electorales o permanentes para garantizar los principios de libertad de participación e igualdad de condiciones.

Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan cinco necesidades del sistema democrático: la de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas; y la de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal.

De ahí que el Constituyente, en razón del interés público que reviste la actividad de los partidos políticos, escogió un modelo que promueve la participación política de los ciudadanos, dotando a estas agrupaciones de financiamiento para la campaña electoral y para su organización interna y la capacitación de sus miembros. Los partidos políticos contribuyen a la participación política de la ciudadanía, al configurarse como agentes de integración de la sociedad al sistema político. Asimismo cumplen un rol protagónico por el monopolio que ostentan en la canalización de las candidaturas a los cargos de elección popular, constituyéndose en la única vía para que los ciudadanos ejerzan su derecho al sufragio.

La organización en partidos políticos implica, entonces, un "derecho de libertad", en tanto derecho político fundamental a favor de todos los ciudadanos por igual, y un "derecho de garantía", en cuanto mecanismo para el goce de otros derechos políticos, por medio del ejercicio del sufragio activo y pasivo. Es, justamente, la base asociativa ciudadana de los partidos políticos la que permite reconocer que existen límites en cuanto a la posibilidad de intervención de los órganos del Estado en su organización y funcionamiento, de manera que estos se rigen por el principio de libertad y únicamente se encuentran limitados por la Constitución y la ley.".

III.-Examen de fondo: Lo planteado por la Dirección del Registro Electoral y su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos constituye una situación distinta a lo que establece el numeral 71 in fine del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos, en adelante el reglamento.

La hipótesis bajo estudio, como se verá, versa sobre el pago parcial (no total) de la emisión o serie de un certificado partidario, siempre y cuando el tenedor de la emisión sea una única persona física o jurídica nacional.

1) Finalidad esencial del artículo 71 párrafo final del reglamento: El artículo 71 párrafo in fine del reglamento permite efectuar pagos parciales de las liquidaciones de la campaña electoral (artículo 92 inciso a) del Código Electoral) siempre y cuando, con ese pago parcial, se cubra el monto de, al menos, una de las emisiones de los certificados expedidas por los partidos políticos.

Dispone la referida norma:

"Para efectos de autorizar pagos parciales se debe tomar en cuenta que, con el pago a girar, se cubre el monto en su totalidad de, al menos, una de las emisiones de los certificados expedidas por parte de los partidos políticos.".

A modo de ejemplo, por resolución n.° 6780-E10-2010 de las 13:15 horas del 12 de noviembre de 2010, este Tribunal aplicó esa norma y autorizó un pago parcial sobre la totalidad de una de las emisiones de certificados partidarios (serie A). En la parte dispositiva de la citada resolución, con fundamento los artículos 96 de la Constitución Política, 107 y 117 del Código Electoral y 71 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos, esta Magistratura Electoral ordenó girar a los tenedores de los certificados Serie A, emitidos por el partido (.), la suma de ¢1.000.000.000,00 (mil millones de colones) que, como monto parcial reconocido y a título de contribución estatal, le corresponde a los cesionarios de esa agrupación política, relativo al ciclo electoral 2006-2010.

El objeto primordial del Tribunal, al reglamentar la autorización de giros parciales sobre las liquidaciones de campaña, sujeta al cubrimiento total de una de las emisiones de los certificados expedidos por los partidos (artículo 71 del reglamento), fue solventar en parte las obligaciones asociadas al cumplimiento de los acuerdos contractuales y a paliar la eventual presión que puedan recibir las organizaciones políticas ante el peso financiero (pago de intereses por créditos otorgados, por ejemplo). Ello por cuanto estos certificados de cesión han sido previstos, precisamente, como mecanismo de financiamiento partidario y utilizados, entre otros, como respaldo de operaciones crediticias (artículo 118 del Código Electoral).

En ese entendido, la norma de cita supone que las diferentes emisiones de certificados (series A, B o C, por citar algunas) tienen diferentes tenedores; de ahí que el cubrimiento total de, al menos, una de las emisiones de los certificados tenga como objetivo satisfacer el pago a todos los propietarios de la serie, sin afectar derecho alguno, tal y como lo expresa, seguidamente, el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos en el oficio N° DFPP-702- 2014 que se consulta:

"El sentido de esa norma se traduce en una garantía de aseguramiento puesto que protege, en igual medida, a todos los tenedores de certificados de una misma emisión ya que su derecho será, a la luz de esa disposición, de un carácter y magnitud idéntico al de las otras personas (físicas o jurídicas) que posean, en igual forma, uno de los certificados de esa misma serie.".

2) La norma reglamentaria de interés y criterio de interpretación bajo el cual se dimensiona: La necesidad de contextualizar el artículo 71 ibidem, párrafo final, surge debido a la impredecible y apremiante situación económica a la que se vieron sometidos algunos partidos, los cuales debieron acudir a la figura del fideicomiso para poder financiar sus operaciones electorales ante la suspensión de la aplicación de los artículos 115 a 119 del Código Electoral (emisión de certificados de cesión), por parte de la Sala Constitucional, ante una acción de inconstitucionalidad contra esa figura y el propio Código Electoral.

De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales en la materia, compete a este Colegiado dimensionar los alcances del párrafo último del numeral 71 ibidem, atendiendo el fin constitucional del aporte estatal, al esfuerzo y dificultad de los partidos para afrontar sus gastos, a la impredecible y cambiante realidad para obtener los recursos financieros y a los principios que rigen en materia de financiamiento estatal.

Además de los fines constitucionales que persigue el aporte estatal a los partidos políticos importa señalar que, en copiosa jurisprudencia, este Tribunal ha señalado que el correcto discernimiento del alcance de las normas electorales no puede comprenderse aisladamente, menos aun haciendo primar criterios literalistas. Ello por cuanto en el campo jurídico prevalecen los criterios finalista, sistemático y evolutivo como parámetros fundamentales de interpretación normativa, lo cual implica que el operador jurídico tiene la obligación de entender los preceptos en su contexto y de acuerdo a su dinámica sistémica (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). En tal sentido, como lo expresó esta Autoridad Electoral, entre otras en la resolución n.° 0591-E-2002 de las 9:35 horas del 19 de abril del 2002, "se ha de rechazar cualquier entendimiento de los preceptos que conduzca a resultados absurdos; por otra parte, el sentido de la norma debe dilucidarse sin aislar a la norma en su contexto normativo y, además, prefiriendo aquella lectura que mejor garantice el fin público a que se dirige. Tratándose de normas constitucionales, debe asimismo comprendérseles en armonía con los valores y principios que resultan del Derecho de la Constitución.". De igual modo, en la resolución Nº 1104-1-E- 2002 de las 8:15 horas del 19 de junio del 2002, señaló que: "(.) la interpretación del ordenamiento jurídico busca desentrañar el sentido y alcance de las normas en la forma que mejor garantice el fin público a que se dirigen; orientación finalista que debe prevalecer sobre criterios literalistas en la búsqueda de la ratio legis.".

3) Alcances del artículo 71 párrafo final del reglamento a partir de las vicisitudes presentadas en la pasada campaña electoral: En la gestión sometida a examen sostiene el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, en lo concerniente:

"(.), la formulación de fideicomisos electorales para el proceso electoral 2014 tuvo un punto común en la totalidad de los acuerdos; valiéndose de la autonomía propia de un sujeto privado, las agrupaciones partidarias decidieron respaldar sus respectivos contratos de fideicomiso con certificados de cesión "serie A", los que fueron oportunamente entregados a las instituciones bancarias y que, actualmente, aún se mantienen en su poder.

(.)

Desde esa inteligencia, el pago de los certificados de cesión acontece con posterioridad a la revisión integral de la liquidación de gastos y su pronunciamiento definitivo -vía resolución- por parte del TSE. Sin embargo, esa regla encuentra una excepción en el artículo 71 in fine transcrito con anterioridad toda vez que el RFPP prevé la posibilidad de que el Tribunal autorice el reconocimiento parcial de las emisiones de certificaciones de cesión, únicamente en el caso de que ese pago cubra la totalidad de la emisión por cancelar.

(.)

Aún y cuando no esté expresamente previsto en la norma que dispone la excepción en comentario, lo cierto es que el reconocimiento parcial de alguna parte de una emisión de certificados, cuando esa emisión pertenezca en su totalidad a un único titular, tampoco representa una afectación al derecho de esos adquirientes. Nótese que la titularidad concentrada de una serie de certicados de cesión hace inviable que el reconocimiento parcial de esa serie (a partir del consecuente reconocimiento de gastos para dar contenido a esos certificados) derive en una eventual defraudación o perjuicio de quienes adquirieron o transaron, de buena fe, con esos instrumentos.".

La Dirección del Registro Electoral, por su parte, señala en lo que interesa:

"En concreto, el señor Chacón Badilla plantea la posibilidad de reconocer gastos partidarios que involucren cubrir parcialmente una emisión de certificados de cesión siempre que se presenten algunas condiciones necesarias e imprescindibles que en buena medida aseguren la disponibilidad de esos documentos (.).

Precisamente ante ese escenario, donde los certificados de cesión se emitieron para cubrir los contratos de fideicomiso suscritos y que a la postre al menos e (sic) las emisiones de Serie A los únicos tenedores de certificados son los intermediarios financieros de esos contratos, a juicio de esta Dirección -coincidiendo con el criterio dado el órgano técnico- (sic) resulta viable técnicamente y conveniente para las agrupaciones políticas hacer un reconocimiento parcial de una emisión de certificados de cesión siempre que se cumpla con las condiciones particulares señaladas en el documento de referencia y antes señaladas.".

Este Tribunal, según lo expuesto ut supra, comparte el razonamiento de la Dirección General del Registro Electoral y su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos. Así, luego de una exégesis sobre el particular, estima que el artículo 71 párrafo in fine del reglamento no prohíbe el pago parcial de una emisión de los certificados de cesión, cuando se trate de un único tenedor.

En primer lugar, el reconocimiento parcial de una serie de los certificados de cesión, en los términos expuestos, en modo alguno varía la naturaleza del artículo 71 párrafo in fine del reglamento dado que, por lógica, no puede perjudicar otros derechos al tratarse de un único propietario de la cesión. Tampoco riñe con los principios de transparencia, publicidad, revisión y comprobación del gasto, pilares fundamentales en materia de financiamiento político-partidario.

En segundo término, importa considerar que esos pagos parciales aminoran la presión de las entidades financieras por recuperar los dineros prestados; disminuyen el desgaste y la desconfianza que, hacia los partidos, podrían tener estas entidades de cara a futuros créditos y, consecuentemente, evitan un debilitamiento de las organizaciones políticas en cuanto a su función esencial: participar activamente en la política nacional con recursos de su patrimonio (artículos 49 y 86 del Código Electoral).

Finalmente, la hipótesis ahora considerada, tratándose de un solo tenedor de una de las emisiones, tampoco está proscrita por el artículo 115 del Código Electoral (norma de superior rango) que, para el pago, solamente expresa que "la primera emisión tendrá preferencia sobre la segunda y así sucesivamente hasta la última emisión.".

A la luz de lo señalado, en adelante el numeral 71 párrafo in fine del reglamento debe comprenderse bajo dos escenarios: a) la aprobación de pagos parciales de los gastos de campaña que cubran, íntegramente, una de las emisiones de los certificados cuando se trate de varios tenedores de la emisión respectiva; b) la aprobación de pagos parciales de los gastos de campaña que cubran, parcialmente, una de las emisiones de los certificados cuando se trate de un solo propietario de la emisión.

4) Conclusión: Esta Magistratura Electoral prohija integralmente el criterio señalado por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos en el oficio n.° DFPP-702- 2014, así como el pronunciamiento de la Dirección General del Registro Electoral en el oficio n.° DGRE-0916-2014, en punto a reconocer parcialmente cualquiera de las emisiones de los certificados de cesión, según las condiciones de seguida letra:

"En síntesis, el reconocimiento parcial de una serie de certificados podría darse, efectivamente, en aquellos casos en los que:

1. La titularidad de la serie pertenezca, íntegramente, a un mismo tenedor;

2. Ese reconocimiento parcial no desconozca la existencia de series previas por reconocer totalmente;

3. El nivel de aprobación de gastos de las liquidaciones partidarias permita proyectar, adecuadamente, que la serie por reconocer será efectivamente dotada de contenido económico;

4. Que el reconocimiento parcial de la serie de que se trate no afecte el pago ulterior, que eventualmente ordene el Tribunal, para terminar de dotar de contenido económico hasta el porcentaje máximo que pueda llegar a reconocerse.

5. Que el titular de la serie en cuestión acepte el reconocimiento parcial y así lo consigne, formalmente, con una indicación expresa en la que reseñará el monto objeto de reconocimiento y el saldo existente para completar la emisión de que se trate."

Dado que no existe ninguna contradicción entre la finalidad del artículo 71 del reglamento, último párrafo, y la necesidad surgida a partir de la anterior campaña electoral, se estima oportuno y necesario entender esa norma en los términos expuestos. Por tanto,

Se evacua la opinión consultiva en el sentido de que el artículo 71 párrafo in fine del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos permite el pago parcial de una de las emisiones de los certificados expedidas por los partidos políticos, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: 1) que la titularidad de la serie pertenezca, íntegramente, a un mismo tenedor; 2) que el reconocimiento parcial no desconozca la existencia de series previas por reconocer totalmente; 3) que el nivel de aprobación de gastos de las liquidaciones partidarias permita proyectar, adecuadamente, que la serie por reconocer será efectivamente dotada de contenido económico; 4) que el reconocimiento parcial de la serie de que se trate no afecte el pago ulterior, que eventualmente ordene el Tribunal, para terminar de dotar con contenido económico hasta el porcentaje máximo que pueda llegar a reconocerse; 5) que el titular de la serie en cuestión acepte el reconocimiento parcial y así lo consigne, formalmente, con una indicación expresa en la que reseñará el monto objeto de reconocimiento y el saldo existente para completar la emisión de que se trate. Notifíquese y publíquese en el Diario Oficial.