CONSEJO NACIONAL DE SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO
El Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, en el artículo 8 del acta de la
sesión 1729-2022, celebrada el 2 de mayo del 2022,
considerando
que:
i. El
artículo 115 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558,
estipula que es de interés público la fiscalización de las entidades
financieras. Este artículo dispone:
Artículo
115.- Creación
Es de
interés público la fiscalización de las entidades financieras del país, para lo
cual se crea la Superintendencia General de Entidades Financieras, también
denominada en esta ley la Superintendencia, como órgano de desconcentración
máxima del Banco Central de Costa Rica. La Superintendencia regirá sus
actividades por lo dispuesto en esta ley, sus reglamentos y las demás leyes
aplicables.
ii. El
carácter de interés público con el que califica el legislador las funciones de
regulación y supervisión financiera, en este caso, respecto de la
Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), es el reflejo de
reconocer la naturaleza relevante de este tipo de órganos públicos en el
mantenimiento del orden público económico. Sobre este aspecto, la Procuraduría
General de la República ha señalado:
"(.)
Como parte de estos controles que se ejercen dentro de sistema financiero
costarricense, encontramos las llamadas "Superintendencias", las
cuales tienen como fin principal la supervisión y fiscalización de una gama de
actividades relevantes para la economía nacional. Las Superintendencias son
órganos reguladores de las actividades económicas que las leyes les asignan,
las cuales son desarrollas por los diferentes actores -públicos o privados- que
actúan en los mercados financieros. En vista de la importancia de estos
órganos, el legislador decidió dotar a las Superintendencias de los recursos
legales y económicos necesarios a fin de que puedan cumplir con los objetivos
encomendados. Sobre el papel de las Superintendencias este Órgano Consultivo
indicó en el dictamen C-384-2003 del 9 de diciembre del 2003:
"La
función de regulación y supervisión supone una intervención directa e inmediata
en la actividad jurídica y económica de las entidades fiscalizadas, tanto
públicas como privadas. La supervisión es necesaria en la medida en que la
intermediación financiera:
".
afecta en forma directa e inmediata el aspecto de la política monetaria y
crediticia en que se hallan involucrados vastos intereses económicos y
sociales, en razón de los cuales se ha instituido el sistema de contralor permanente
por el Banco Central, que comprende desde la autorización para operar a la
cancelación de la misma", E, Barbier:
"Relaciones jurídico-legales del Banco Central y las entidades financieras
en materia de política monetaria y crediticia", Responsabilidad del Banco
Central por la actividad financiera, La Ley Buenos Aires, 1999, p. 19.
Las
prerrogativas que se reconocen a los órganos reguladores y supervisores son
manifestación de un poder de policía dirigido a mantener el orden público
económico. No puede desconocer que la ausencia o insuficiencia de supervisión
es causa de "fragilidad financiera" (A. CROCKETT: "Separados
pero convergentes: normas financieras internacionales y sistemas financieros
nacionales", en ¿Cómo lograr sistemas financieros sólidos y seguros en
América Latina?, BID, julio, 1998, p. 25), lo que impide el desarrollo del
sistema financiero y sobre todo puede llevar a los entes financieros a adoptar
riesgos que pongan en peligro la estabilidad financiera necesaria para el
mantenimiento del sistema político y social."
Uno de
esos órganos supervisores es la Superintendencia General de Entidades
Financieras (SUGEF), que encuentra su creación y regulación original en la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica, ley N° 7558 del 3 de noviembre de
1995, Conforme dicha Ley, la SUGEF es un órgano del Banco Central que goza de
desconcentración máxima. En este sentido es importante analizar lodispuesto por los numerales 115 y 119 de la ley de rito.
(...)"
(Procuraduría General de la República, dictamen C-044-2008 del 13 de febrero
del 2008)
iii. El
mantenimiento del orden público económico deviene de lo que en teoría se
denomina "leyes de interés público", siendo éstas mediante las cuales
se habilita la intervención del Estado en diversas actividades con el fin de
asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica.
En este orden de ideas, el mantenimiento del orden público económico se
encuentra íntimamente relacionado con el sistema financiero, en tanto éste
promueve el desarrollo económico, facilitando la canalización de recursos entre
unidades superavitarias y deficitarias de recursos. Es en ese punto donde la
función de los organismos de regulación y supervisión financiera deviene
trascendental, pues sus acciones -las cuales deben respetar el marco jurídico
aplicable- permitan velar por la estabilidad, solvencia y adecuado
funcionamiento de los distintos intermediarios financieros y por ende del
sistema financiero en su conjunto. Para cumplir con esta función esencial, se
somete a las entidades supervisadas a un intenso control, principalmente
expresado en normas de rango legal que justifican la intervención de entidades
públicas en la vigilancia y fiscalización de actividades privadas, así como en
medidas regulatorias y acciones de supervisión directa de carácter prudencial.
iv. Lo
dispuesto en los puntos anteriores tiene como sujeto principal de la protección
pública que brindan los órganos de regulación y supervisión financiera, a los
ahorrantes e inversionistas que confían sus recursos a las diversas entidades
que participan del sistema financiero regulado. Es para su protección que el
sistema jurídico debe resguardar la eficiencia y estabilidad del sistema
financiero. Para lograr ese objetivo, es relevante la construcción y
funcionamiento de lo que se conoce como la Red de Seguridad Financiera,
consistente de cuatro componentes básicos:
1.-Regulación
y Supervisión Bancaria
2.-Prestamista
de última instancia.
3.-Resolución
Bancaria
4.-Garantía
de los depósitos
v. Uno de los
elementos relevantes en el mantenimiento de la estabilidad, solvencia y
adecuado funcionamiento de los distintos intermediarios financieros y por ende
del sistema financiero en su conjunto, es el manejo de la información en
general, ya sea que se trate de información sobre el sistema financiero o de
las propias entidades supervisadas individualmente consideradas. En cuanto al
manejo de información de las entidades supervisadas, el legislador estableció
que ésta es de carácter confidencial, no obstante, dispuso de ciertas
excepciones a ese régimen de confidencialidad. Resulta de interés para este
caso, lo dispuesto en el inciso d) el artículo 132 de la Ley 7558, que
establece que se podría excepcionar del régimen de confidencialidad la
información que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
(CONASSIF), definiere como de interés público. Esta norma dispone:
Artículo
132.- Prohibición. Queda prohibido al Superintendente, al Intendente, a
los miembros del Consejo Directivo, a los empleados, asesores y a cualquier
otra persona, física o jurídica, que preste servicios a la Superintendencia en
la regularización o fiscalización de las entidades financieras, dar a conocer
información relacionada con los documentos, informes u operaciones de las entidades
fiscalizadas.
La
violación de esta prohibición será sancionada según lo dispuesto en el artículo
203 del Código Penal.
Tratándose
de funcionarios de la Superintendencia constituirá, además, falta grave para
efectos laborales.
Se
exceptúan de la prohibición anterior:
(...)
d) La
información de interés público, calificada como tal por acuerdo unánime del
Consejo Directivo.
(...)
vi. En
cuanto al interés público, la Procuraduría General de la República, en su
dictamen C-043-2014 del 11 de febrero de 2014, estableció lo siguiente:
"(.)
Al respecto, no puede dejar de recordarse que interés público, interés general,
son conceptos jurídicos indeterminados y cambiantes, que adquieren su sentido
preciso en el contexto de la norma o la situación particular que se contempla.
Importa recalcar, sin embargo, que la idea de interés público alude a la
colectividad política e implica la superación del conjunto de los intereses
privados, de los cuales se diferencia. En efecto, el interés público, que en
términos generales identificamos con el interés general, es el fundamento de la
acción pública, el que determina la finalidad y da legitimidad a esa acción, al
punto que se le considera la "piedra angular de la acción pública"
(cfr. Conseil d'Etat: Réflexions sur l'intérêt général . Le rapport public pour 1999). Una noción que
lleva ínsita la búsqueda de un consenso, la superación de los conflictos y
oposiciones y de los particularismos. Elemento fundamental es esa superación,
el rebasamiento de los intereses particulares de los miembros de la comunidad a
que alude el interés público.
En
principio, corresponde al legislador definir qué es interés público. En ese
sentido, el legislador puede establecer que determinada actividad es de interés
público, por lo que se justifica que sea asumida por la Administración Pública
o empresas públicas, ya que constituye una función pública o un servicio
público. Pero también puede considerar que determinada actividad desarrollada
por los particulares debe ser auspiciada, subvencionada y promovida por la
Administración Pública. La actividad privada es conforme con los fines del
Estado o de la Administración. En cuyo caso, se tratará de una actividad de
interés público desarrollada por los particulares. (.)"
vii. Del
análisis conjunto de lo dispuesto en el artículo 132 inciso d) citado, y de la
definición de interés público contenida en el dictamen C-043-2014, podemos
inferir claramente que el legislador previó un sistema, que permita al
regulador y supervisor financiero valorar esquemas de información hacia el
público, de acuerdo con las condiciones imperantes y necesidades de la
población. Esa previsión del legislador resulta absolutamente correcta, en
tanto, en una ley no se pueden prever anticipadamente todas las situaciones que
ameritarían desafectar cierto tipo de información del régimen de
confidencialidad, siendo que ese tipo de normas permiten ajustar la intensidad
del régimen de confidencialidad a la realidad económica, social, jurídica y
técnica de cada época. En línea con lo indicado, procede señalar que la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al analizar un recurso de
amparo interpuesto contra la SUGEF y en el que se reclamaba la entrega de
información sobre la suficiencia patrimonial de las entidades financieras supervisadas,
resolvió lo siguiente:
"(...)
Por último, al no haber sido declarado esta información de interés público,
calificada como tal por acuerdo unánime del Consejo Directivo, según lo
señalado en el artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica,
no existe norma expresa que permita hacer pública la información relacionada
con la suficiencia patrimonial de las entidades financieras y, en consecuencia,
se aplica, en conjunto con el artículo señalado, el artículo 138 de la ley
mencionada. (.)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, Sentencia 15170-2011 de las 12:21 horas del 4 de noviembre de
2011)
viii. El
marco jurídico aplicable al sector financiero ha tenido en los últimos años, un
proceso de avance relevante que permite acercarnos a lo dispuesto en estándares
y mejores prácticas internacionales. Al respecto, se pueden destacar la
aprobación de la Ley de creación del fondo de garantía de depósitos y de
mecanismos de resolución de los intermediarios financieros (Ley 9816) del 11 de
febrero de 2020, así como las reformas operadas a la Ley Orgánica del Banco
Central de Costa Rica mediante la Ley 9768 del 16 de octubre del 2019,
comúnmente denominada Ley de Supervisión Consolidada. Estos dos instrumentos
jurídicos han venido a suplir muchas de las deficiencias que desde hace
bastante tiempo se habían apuntado respecto de nuestro régimen jurídico
relacionado a la materia de regulación y supervisión financiera, y que por ende
representaban vacíos de nuestra red de seguridad financiera, los cuales hoy
día, en línea con lo señalado supra, ya han sido abordados por las leyes antes
mencionadas.
ix. Aunado
a la mejora del marco legal, la regulación aprobada por el CONASSIF en los
últimos años ha venido a establecer un marco más riguroso en la gestión de los
riesgos de las entidades financieras supervisadas, su gobernanza, la idoneidad
de los integrantes de los órganos de dirección y de la Alta Gerencia; asimismo,
la regulación ha pretendido mejorar la calidad de la estructura de capital de
los entes supervisados.
x. La
coyuntura generada por los avances en el marco jurídico, permite al regulador
avanzar hacia esquemas que generen un ambiente de una mayor disciplina por
parte de las entidades supervisadas, y en ese sentido, ampliar la información
disponible para que los ahorrantes y público en general tomen decisiones mejor
fundamentadas, es una acción que va en esa dirección. Tómese en cuenta que la
comunicación de hechos y datos reduce las asimetrías de información, fortalece
la disciplina de mercado, hace más racional la toma de decisiones y
potencialmente tiene el efecto de reducir la incertidumbre de los ahorrantes e
inversionistas.
xi. Sobre
la base expuesta, se considera que es conteste con el interés público, dar a
conocer la información relacionada con la suficiencia patrimonial de las
entidades supervisadas por la SUGEF, así como los resultados de las pruebas de
tensión denominadas Bottom-Up Stress Test que se
aplican sobre ellas. En línea con lo que se indicará más adelante, en ambos
casos se provee información cuantitativa, y en el caso de las pruebas de
tensión, también se provee información de carácter cualitativo, en tanto
evidencia la opinión del supervisor en cuanto a la capacidad de la entidad para
entender los riesgos que asume con su operación.
xii. En
cuanto al Índice de Suficiencia Patrimonial, debe tenerse en cuenta que:
a. es un
indicador financiero que provee información sobre la fortaleza del capital de
cada entidad supervisada, y su capacidad para responder por los riesgos
generales de la actividad; por ende, es el indicador por excelencia utilizado
para medir la fortaleza de la solvencia de las entidades financieras;
b. el
cálculo de este indicador, el cual se realiza mensualmente conforme a lo
dispuesto en el Reglamento sobre Suficiencia Patrimonial de las Entidades
Financieras (conocido como Acuerdo SUGEF 3-06), establece una metodología
objetiva para el cálculo del porcentaje de suficiencia patrimonial, basada en
la recomendación internacional y sustentada en la información financiera que
las entidades deben remitir mensualmente a la SUGEF; siendo que sobre este
indicador el supervisor ejerce un intenso monitoreo, en el marco de una
adecuada gestión del riesgo de solvencia, el resultado del indicador es
responsabilidad de cada intermediario financiero, pues refleja el impacto de
las decisiones tomadas por la entidad;
c. en
nuestro medio resulta de una alta relevancia, dado que, por la estructura
jurídica nacional, la suficiencia patrimonial puede, por sí solo, generar un
nivel de irregularidad para una entidad financiera. En este sentido, debe
reconocerse que al declararse de interés público el dato de la suficiencia
patrimonial, automáticamente se está autorizando también, el que, por interés
público, en determinados momentos, se evidencie respecto de alguna entidad
supervisada, su ubicación en alguno de los tres niveles de irregularidad
financiera previstos en el artículo 132 de la Ley 7558;
d. el Pilar
3 del Acuerdo de Capitales emitido por el Comité de Supervisión Bancaria de
Basilea, destaca la importancia de una divulgación amplia de los componentes de
la suficiencia patrimonial, de forma que se "permita a los agentes del
mercado evaluar información esencial referida al ámbito de aplicación,
el capital, las exposiciones al riesgo, los procesos de evaluación del
riesgo y, con todo ello, a la suficiencia del capital de la
institución". A modo de referencia sobre esta práctica, se muestran
los siguientes dos casos de países latinoamericanos: Estados Unidos
Mexicanos: El concepto bajo el que se conoce a la Suficiencia Patrimonial,
es el de Índice de Capitalización (ICAP), y este se publica con base en una
resolución de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual se denomina "Reglas
para los requerimientos de capitalización de las Instituciones de Banca
Múltiple y las Sociedades Nacionales de Crédito, Instituciones de Banca
de Desarrollo". Este instrumento normativo, en su Anexo 14, denominado
"Revelación de Información", establece:
ANEXO
14: REVELACION DE INFORMACION
Los
aspectos mínimos a revelar son los siguientes:
1 INDICE
DE CAPITALIZACION
El Indice de Capitalización determinado en los términos de
I.2.10.
(...)
Esa norma
se puede acceder al siguiente link de la Asociación de Bancos de México: https://www. abm.org.mx/legislacion-y-regulacion/juridico/shcp/
rimientosdecapitalizaciondelasinstitucionesdeBM.pdf En la práctica, el Índice
de Capitalización (ICAP) es publicado por la Comisión Nacional de Banca y
Valores, mediante comunicados de prensa, el cual se comunica, alrededor de 45
días naturales después del último día del mes sobre el que se hacen públicos
los datos. Así, por ejemplo, para el índice correspondiente a julio de 2021, la
publicación del comunicado de prensa fue el 17 de setiembre de 2021. (ver el
siguiente link: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/ file/668360/Comunicado_de_Prensa _92_ICAP_ BM_julio_2021.pdf)
En igual
sentido, para el índice de octubre de 2021, la publicación del comunicado de
prensa fue el 17 de diciembre de 2021. (ver el siguiente link: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/
file/687959/Comunicado_de_Prensa_127_ICAP_ BM_octubre_2021.pdf)
Más
recientemente, para el índice de enero de 2022, la publicación del comunicado
de prensa fue el 16 de marzo de 2022. (ver el siguiente link: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/
file/710129/Comunicado_de_Prensa_17_ICAP_ BM_enero_2022.pdf)
República
de Colombia:
El concepto bajo el que se conoce a la Suficiencia Patrimonial es el de
Relación de Solvencia, ya sea Básica o Total.
Al
respecto, debe anotarse que en el Decreto 2555 de 2010, se establece que el
nivel mínimo de la Relación de Solvencia Total en un 9%. En ese sentido, el
artículo 2.1.1.1.2 de ese decreto, establece:
ARTÍCULO
2.1.1.1.2 Relación de solvencia total. La relación de solvencia total se
define como el valor del patrimonio técnico calculado en los términos
de este Capítulo, dividido por el valor de los activos ponderados por
nivel de riesgo crediticio y de mercado. Esta relación se expresa en
términos porcentuales. La relación de solvencia total mínima de
los establecimientos de crédito de los que trata este Capítulo será del
nueve por ciento (9%). (Norma visible en la siguiente dirección de
internet: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/ gestornormativo/norma.php?i=40032)
En cuanto a
la publicación de indicadores de las Entidades Financieras, el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, el cual es el Decreto 663 de 1993 (el cual ha sufrido
modificaciones a lo largo del tiempo), establece en su artículo 97, lo
siguiente:
Artículo
97. Información.
(...)
3.
Publicidad de la situación financiera.
La
Superintendencia Bancaria debe publicar u ordenar la publicación de los estados
financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control y vigilancia,
en los que se muestre la situación de cada una de éstas y la del sector en su
conjunto.
Tratándose
de las entidades aseguradoras, publicará, además, en forma periódica, la
situación del margen de solvencia. La información relativa a estas entidades
estará a disposición de los interesados y se publicará cuando menos en tres (3)
diarios de amplia circulación nacional.
(Norma que
puede accederse en el siguiente link: h t t p s : / /
w w w . l e y e x . i n f o
/ l e y e s / Decreto663de1993.htm)
En la
página de internet de la Superintendencia Financiera de Colombia (www.superfinanciera.gov. co),
existe un apartado en el que consta el acceso a una diversidad de información
sobre las entidades financieras, la cual es de distintas periodicidades, ya sea
diaria, semanal, mensual, semestral, anual. Para el caso de la información
relativa a la Relación de Solvencia, esta se da de manera mensual, aunque existe
algún rezago. Por ejemplo, consultada la información en abril de 2022, el mes
más reciente sobre el que se tiene información, es de enero 2022. Al respecto,
puede consultarse la siguiente página de internet de la mencionada
superintendencia: https://www.superfinanciera.gov. co/inicio/informes-y
cifras/cifras/establecimientosde- credito/informacion-periodica/mensual/
evolucion-relacion-de-solvencia-60947.
República
de Chile:
El concepto bajo el que se conoce a la Suficiencia Patrimonial es el de Índice
de Adecuación de Capital. En cuanto a la publicidad de los índices de las
instituciones fiscalizadas, la Ley General de Bancos (reformada en el 2019),
establece -en lo conducente- en su artículo 16, lo siguiente:
Artículo
16.- Las
instituciones fiscalizadas en virtud de esta ley deberán publicar, en un
periódico de circulación nacional, sus estados de situación referidos al 31 de
marzo, 30 de junio y 30 de septiembre de cada año, o en cualquier otra fecha
que lo exija, en casos especiales, la Comisión, en uso de sus facultades
generales. La publicación se efectuará a más tardar el último día del mes
siguiente a la fecha a que se refiere el estado.
Conjuntamente
con la publicación de los estados de situación a que se refiere este artículo,
la Comisión podrá ordenar que ellas publiquen los datos que, a su juicio, sean
necesarios para la información del público.
Las
normas que se impartan sobre esta materia deberán ser de aplicación general. (.)
En la
página de internet de la Comisión para el Mercado Financiero (www.cmfchile.cl),
existe un apartado en el que consta el acceso a una diversidad de estadísticas,
publicaciones y datos de las entidades y el mercado, las cuales tienen
distintas periodicidades. Para el caso de la información relativa al Índice de
Adecuación de Capital, esta se da de manera mensual, aunque existe algún rezago.
Por
ejemplo, consultada la información en abril de 2022, el mes más reciente sobre
el que se tienen datos, es diciembre de 2021. (Información visible en el
siguiente link: https://www.cmfchile.cl/portal/ estadisticas/617/w3-propertyvalue43981.html)
xiii. En
cuanto a las pruebas de tensión denominadas Bottom-Up
Stress Test que se aplican sobre las entidades financieras supervisadas por la
SUGEF, debe tenerse en cuenta:
a. Después
de la crisis financiera internacional del 2007-2008, la utilización de las
pruebas de tensión por parte de los organismos con responsabilidades en materia
de supervisión financiera ha tomado mayor importancia, dado que permite:
i. medir la
capacidad de las entidades financieras para resistir ciertos escenarios
macroeconómicos;
ii.
identificar su nivel de madurez en el desarrollo de sus propios modelos de
medición del riesgo de crédito;
b.
constituyen una herramienta que, a través de los años, se han convertido en un
elemento fundamental para la administración del riesgo por parte de las
entidades financieras, mientras que, por el lado del supervisor, se ha
convertido en una herramienta esencial para la identificación de posibles
resultados adversos ante el acaecimiento de una multiplicidad de riesgos;
c. dada la
relevancia de esta herramienta, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea ha
emitido diversos documentos relevantes, entre ellos, en el 2009, una serie de
principios denominados Principles for sound stress testing practices and
supervisión, que tenían como fin abordar deficiencias en el desarrollo de
este tipo de pruebas y que quedaron al descubierto con la crisis, siendo que
dentro de los mencionados principios, específicamente el nueve, dispone de la
relevancia de que "las prácticas y los resultados de las pruebas
de resistencia deben comunicarse dentro y entre las jurisdicciones";
d. en
correspondencia con las mejores prácticas internacionales, en cuenta lo
señalado en los denominados Principles for sound stress testing practices and
supervisión, existe entre los países afiliados a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un uso extendido de la
publicación de las pruebas de tensión en diferentes jurisdicciones, y en ese
sentido, en el informe "Estudios Económicos de la OCDE-Costa Rica"
del 2020,
"(...)
Recuadro 1.3. Prácticas de la OCDE sobre divulgación de pruebas de estrés
individuales
Divulgar
los resultados de la prueba de estrés es óptimo desde el punto de vista del
bienestar cuando existe opacidad bancaria (Goldstein
and Leitner, 2018[10]). La experiencia reciente muestra
que los mercados no han logrado anticipar los resultados de las pruebas de
tensión debido a la existencia de información privada en los bancos (Petrella and Resti, 2013[11]).
Tomando en cuenta esto, 24 países miembros de la OCDE divulgan los resultados
de las pruebas de tensión bancarias individuales. En Europa, las pruebas de
tensión son evaluadas y divulgadas simultáneamente por el Banco Central Europeo
y la Asociación Bancaria Europea. Las autoridades de supervisión o los bancos
centrales de otros 8 países miembros, como Chile y México, brindan información
sobre resultados detallados de las pruebas de estrés a nivel agregado. En
algunos países, se introduce una desagregación dividiendo el sistema en grupos
de diferentes regiones o tamaños de bancos (por ejemplo, Japón). En dos países
(Suiza y Turquía) solo se resumen los resultados agregados y en otros dos
países no se divulga la información. Fuentes: Banco Central Europeo, Autoridad
Bancaria Europea y fuentes de países, incluyendo las instituciones de
supervisión financiera y los bancos centrales. (.)" (Cita visible en la
página 32 del referido informe)
e. en
nuestro país, la SUGEF desarrolla desde el año 2016, pruebas de tensión a
entidades bajo su supervisión, lo cual hace utilizando la modalidad de pruebas Bottom-Up Stress Test (en adelante BUST). Este tipo de
pruebas no se encuentran previstas legal o reglamentariamente de manera
expresa, sino que constituyen herramientas de supervisión, en dónde la
superintendencia remite a las entidades consideradas en el ejercicio, los
escenarios bajo los cuales debe realizarse la prueba de tensión. Dichos
escenarios son dos, uno base y otro adverso. El escenario base consiste en la
descripción de situaciones que si bien, son potenciales, no representan cambios
dramáticos en la evolución económica del país; por el contrario, el escenario
adverso refleja situaciones -también potenciales- que impactan de manera severa
a la economía del país;
f. las
pruebas de tensión bajo la metodología BUST, implica que las entidades deban
aplicar, bajo sus metodologías, los escenarios provistos por el supervisor a la
información real de la entidad con una fecha de corte, que es normalmente la
reflejada en el último mes del año anterior a la realización del ejercicio, así
por ejemplo, para la prueba desarrollada en el 2019, se tomó información a
diciembre de 2018, entre la cual, resulta fundamental la suficiencia
patrimonial de cada entidad;
g. la
aplicación de las pruebas BUST genera resultados de dos tipos, uno cualitativo
y otro cuantitativo: el resultado cualitativo, es la opinión del
supervisor en cuanto a la capacidad de la entidad para entender los riesgos que
asume con su operación; siendo que sobre este aspecto, pueden realizarse
observaciones sobre políticas, procedimientos, gobernanza, modelización del
riesgo y las metodologías utilizadas por cada entidad y la SUGEF, por ejemplo,
se reflejaría si una entidad utiliza uno o varios métodos, tales como la
regresión lineal, la regresión logística, score interno, regresión de Ridge, Poisson, entre otros; el resultado cuantitativo, es
el resultado de la aplicación bajo los modelos de las entidades y de la misma
SUGEF, de los escenarios hipotéticos planteados al inicio del proceso (base y
adverso), siendo que entre la información cuantitativa que forma parte de las
pruebas de tensión, se identifica la siguiente: i.- tasa de impago de la
entidad, tanto en la aplicación del modelo BUST como el de la SUGEF (exposure at default, probability
of default y loss given
default); ii.- el nivel de suficiencia patrimonial base (el real tomado como
punto de partida del ejercicio), así como los niveles de suficiencia
patrimonial teóricos que resultan de la aplicación de los modelos de las
entidades (BUST) y de la SUGEF;
h. lo
expuesto permite concluir que la información que consta en un informe de prueba
de tensión, refleja dos elementos:
i.-
Elemento cualitativo:
brinda información sobre la capacidad real y vigente de la entidad evaluada,
para identificar, entender, medir y gestionar sus riesgos; y
ii.- Elemento
cuantitativo: los resultados no tienen la virtud de reflejar la situación
real de la entidad, sino que muestran simplemente, por ejemplo, el nivel de
solvencia expuesto mediante el índice de suficiencia patrimonial, y que resulta
luego de aplicar los escenarios del ejercicio, representando este, un resultado
teórico y potencial. En relación con el índice de suficiencia patrimonial que
se toma como base del ejercicio, si bien este es un dato real, lo cierto es que
se refleja en el informe con un rezago relevante.
xiv. El que
el ahorrante, inversionista y público en general tenga acceso al índice de
suficiencia patrimonial, así como a los resultados de las pruebas BUST, de
acuerdo con la periodicidad, medios y formatos que se definan, permitirá tener
acceso a información de corte cuantitativo -cuya variabilidad es más acentuaday de orden cualitativo -cuya variabilidad es menos
acentuada-, indudablemente contribuirá a la adopción de decisiones más
informadas, a la vez de que se contribuye a la disciplina de los distintos
participantes regulados y supervisados por la SUGEF; esto a su vez, tiene una
conexión indiscutible con el interés de mantener del orden público económico se
encuentra íntimamente relacionado con el sistema financiero.
xv. Claramente,
la actividad desarrollada por las entidades financieras reguladas y
supervisadas por la SUGEF es privada. No obstante, esta actividad, dado su
impacto en el orden económico y social del país recibe una intensa supervisión
y fiscalización, basada en un ordenamiento jurídico objetivo y claro, por
cuanto acuden al ahorro del público para que éstos les confíen sus recursos; de
esta manera, el regulador, valorando criterios jurídicos, técnicos, así como
razones de conveniencia y oportunidad, puede valorar avances que permitan al
público en general tener una mayor claridad sobre el impacto de sus decisiones,
y es en esa línea donde el interés público vence el interés privado. Este
razonamiento es semejante al abordado en la sentencia de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia 2021000764 de las nueve horas quince minutos
del 15 de enero de 2021, en donde analizó la colisión entre el derecho a la
intimidad y la libertad de prensa, y en donde se decantó por favorecer este
último cuando se emite un hecho noticioso de interés para la colectividad. Al
respecto, se indica en esa sentencia:
"(...)
Lo anterior plantea una colisión entre dos derechos fundamentales, por una
parte, la libertad de prensa y, por otra parte, el derecho a la imagen, que se
debe resolver, según ha indicado esta Sala ponderando ambos derechos.
Recientemente, este Tribunal tuvo la oportunidad de examinar con detalle este
tema y se pronunció en los siguientes términos en sentencia número 2020010961
de las 10:05 horas del 16 de junio del 2020:
V.
Estima la Sala que cuando se produce una colisión entre estos derechos como en
el presente caso (imagen y libertad de prensa), partiendo del carácter
institucional del derecho a la información, y siempre que la utilización de la
imagen que complementa la noticia sea veraz y no afecte la dignidad de la
persona titular de ese derecho, debe decantarse por darle un valor preferencial
al derecho a la libertad de prensa. En el mismo sentido podemos encontrar
precedentes en la jurisprudencia española (STC 165/1988 y STC 59/1989) en los
que el Tribunal Constitucional español, en diversos casos ha ponderado a favor
la libertad de información ante el conflicto con otros derechos fundamentales,
utilizando como argumento central, el carácter institucional del derecho a la
información. En el mismo sentido, el Tribunal Supremo Español, frente a la
ponderación de estos dos derechos ha señalado:
"La
técnica de ponderación exige valorar el peso abstracto de los respectivos
derechos fundamentales que entran en colisión, y desde este punto de vista, la
ponderación debe respetar la posición prevalente que ostentan tanto el derecho
a la libertad de expresión como el derecho a la libertad de información por
resultar esenciales como garantía para la formación de una opinión pública
libre, indispensable para el pluralismo político que exige el principio
democrático.
Además,
ese juicio de ponderación en abstracto debe atender a que el ejercicio de la
libertad de expresión, según su propia naturaleza, comprende la crítica de la
conducta de otro, aun cuando sea desabrida y pueda molestar, inquietar o
disgustar a aquel contra quien se dirige pues así lo requieren el pluralismo,
la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad
democrática". Sentencia Tribunal Supremo 16 de febrero 2016.
En la
misma línea de pensamiento, la Corte Europea de Derechos Humanos resaltó la
importancia que "la libertad de prensa proporciona a la opinión pública
uno de los mejores medios para conocer y juzgar las ideas y actitudes de los
dirigentes políticos. En términos más generales, la libertad de las
controversias políticas pertenece al corazón mismo del concepto de sociedad
democrática " (caso "Lingens vs.
Austria", sentencia del 8 de julio de 1986, serie A N° 103, párr. 42)".
VII.
Caso concreto.
Partiendo de las consideraciones expuestas, esta Sala concluye que el orden
democrático exige, la defensa de la libertad de expresión, como instrumento
básico e indispensable para la formación de la opinión pública. Y esa defensa,
lleva a la posibilidad de expresar el pensamiento usando los medios que elija
el emisor y también en la facultad de difundirlo a través de ellos. El valor de
esta defensa alcanza su máximo nivel cuando la libertad es ejercitada por los
profesionales de la información a través del vehículo institucionalizado de
formación de la opinión pública, que es la prensa. En ese sentido, se entiende
que si bien, el derecho a la expresión, contemplado en el artículo 13 de la
Convención Americana, no tiene carácter absoluto, los límites y controles de su
adecuado desempeño no deben de modo alguno limitar su ejercicio, más allá de lo
estrictamente necesario, al punto que puedan convertirse en un mecanismo
directo o indirecto que afecten la libertad de expresión, información y prensa
y constituyan una violación al derecho. Ahora, en el caso bajo estudio, esta
Sala considera que la publicación emitida por el diario, en la que se utilizó
la imagen de la amparada, el medio informativo se limitó a difundir información
relacionada con un hecho noticioso de interés para la colectividad, por
tratarse de la posible comisión de una irregularidad en la tramitación y manejo
de expedientes judiciales, por ello la posibilidad de usar la imagen de una
persona para referirse a un acontecimiento, está sustentada en su relevancia
para el público, sin que el consentimiento del uso de su imagen en ese
contexto, sea necesario.
Por otra
parte, la fotografía que se utiliza es parte de un documento público, como lo
indica la misma recurrente, no una imagen obtenida en un contexto íntimo,
familiar o privado, y se utiliza como accesoria a la noticia, cuya veracidad no
ha sido ha disputada y no fue cuestionada, como ya se
indicó, ante el mismo diario por la interesada. Del mismo modo, la imagen en sí
misma no es una forma que afecte la dignidad de su titular, de tal forma que en
esos términos funciona como un límite válido a las excepciones que admite el
derecho a la imagen. Hoy en día, no se concibe un medio de comunicación sin
imágenes, de solo texto, sin ilustraciones.
La
imagen en cuestión forma parte de un hecho noticioso de interés público que en
ese momento se comunica. En ese sentido, concluye esta Sala que si el uso de la
imagen, como en este caso, se da dentro de un contexto de un hecho noticioso de
interés público y está relacionada directamente con el contenido de la noticia,
cuya utilización, además, no denigra ni afecta la imagen de su titular, no se
configura una lesión a los derechos del titular de la imagen. En consecuencia,
tampoco hay razón para estimar el recurso en cuanto a la alegada violación al
derecho a la imagen se refiere. (.)"
Bajo ese
contexto, debe señalarse que mantener el orden público económico no solo tiene
como herramienta el mantener privada un determinado tipo de información, sino
que también puede cumplirse con la liberación de información de manera
estructurada, conforme a la periodicidad, medios y formatos que se definan por
parte de los órganos de regulación y supervisión, en beneficio del ahorrante y
el inversionista, a efecto de que este adopte decisiones con un marco más claro
de información. Es en este punto donde la autoridad pública entiéndase para
este caso el CONASSIF-, conforme a las potestades que le ha otorgado el
legislador, puede realizar las valoraciones correspondientes y adoptar
decisiones tendientes a procurar fortalecer ese orden económico y social,
ajustando el régimen de publicidad de la información sobre las entidades, en
caso de que existan razones de interés público que lo fundamenten.
xvi.
Conforme a las razones técnicas y jurídicas expresadas supra, se considera que
existen los suficientes elementos para declarar de interés público, conforme lo
dispuesto en el inciso d) del artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central
de Costa Rica, la siguiente información: a.- el índice de suficiencia
patrimonial de las entidades financieras supervisadas por la SUGEF, lo cual a
su vez comprende el declarar como de interés público la ubicación de irregularidad
o inestabilidad financiera de una entidad, únicamente por derivación del
resultado de la suficiencia patrimonial; b.- los resultados de las pruebas BUST.
xvii. Si
bien se declara de interés público la información detallada en este acuerdo, lo
cierto, es que, su comunicación al público debe seguir protocolos de
comunicación, formato, periodicidad y medios, que deben ser estructurados, con
el fin de procurar el cumplimiento del objetivo planteado en este acuerdo.
En este
orden de ideas, deviene en necesario que la Superintendencia General de
Entidades Financieras, presente en un plazo de 30 días, un plan en el que
presente formatos, periodicidad, medios y demás elementos y estrategias de
comunicación que estime relevantes.
dispuso,
por unanimidad y en firme:
declarar de
interés público, conforme a lo dispuesto en los considerandos de este acuerdo,
el inciso d) del artículo 132 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa
Rica, Ley 7558, la siguiente información:
i) el
índice de suficiencia patrimonial de las entidades financieras supervisadas por
la Superintendencia General de Entidades Financieras, lo cual a su vez
comprende el declarar como de interés público, cuando esto se dé, la ubicación
de irregularidad o inestabilidad financiera de una entidad, únicamente por
derivación del resultado de la suficiencia patrimonial;
ii) los
resultados de las pruebas BUST, entendiéndose, para este caso, que se realizará
a partir del ejercicio que se desarrolla en el presente año y cuyos resultados
estarán listos en el 2023.