TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

N° 4757-E8-2021.-Tribunal Supremo de Elecciones.- San José, a las once horas del veintiuno de setiembre del dos mil veintiuno.

Consulta de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos en punto a la interpretación del mecanismo de paridad en la papeleta a la Presidencia de la República.

Resultando:

1º-Por oficio N° DGRE-661-2021 del 20 de setiembre de 2021, recibido en la Secretaría del Despacho ese día, el señor Héctor Fernández Masís, director general del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, consultó acerca de los alcances de la sentencia N° 3671-E8-2010 de las 09:30 horas del 13 de mayo de 2010, en lo que respecta a la aplicación del mecanismo de alternancia entre las candidaturas a las vicepresidencias de la República de una misma nómina (folios 2 y 3).

2º-En el procedimiento se han observado las prescripciones legales. Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

Considerando:

I.-Objeto de la consulta. La Administración Electoral, con base en lo resuelto en la sentencia N° 3671-E8-2010 de las 09:30 horas del 13 de mayo de 2010, ha interpretado que, en la fórmula presidencial, debe existir alternancia por sexo entre las candidaturas a la primera y a la segunda vicepresidencia. Sin embargo, el letrado de este Tribunal, Andrei Cambronero Torres, en declaraciones dadas a varios medios de comunicación, señaló que tal mecanismo no es de aplicación en la nómina presidencial.

Ante ello, el Registro Electoral solicita se aclare "si procede o no la aplicación del mecanismo de alternancia en la nómina de candidaturas a las vicepresidencias de la República." (folio 3).

II.-Sobre el fondo. Históricamente, este Pleno ha estado comprometido con impulsar y mejorar las condiciones para asegurar la participación política de la mujer; por ejemplo, gracias a la jurisprudencia electoral, en el anterior sistema de cuotas, las agrupaciones políticas se vieron obligadas a colocar a las mujeres en posiciones realmente elegibles (Resoluciones Nos. 1863-99 y 2837-99), puesto que en la primera elección bajo ese esquema (sin que aún existiera interpretación de este Tribunal) se cumplió con la cifra porcentual femenina en las nóminas, pero eso no se tradujo en un acceso real a los cargos: los partidos ubicaron a sus correligionarias en los "pisos" de las papeletas, puestos que, por el resultado de aplicar la fórmula electoral, no resultan elegibles.

Esa especial sensibilidad por el tema también se ha evidenciado en sentencias como la N° 5446-E1-2012, en la que, en lo conducente, se reflexionó:

". en la cultura patriarcal predominante, las mujeres han sido víctimas -a lo largo de la historia de la Humanidad- de las más diversas formas de discriminación, tanto en el ámbito privado como en el público. Esta discriminación ha tenido como resultado, entre otros, que la igualdad real de la mujer aún diste mucho de ser un valor socialmente asumido (BAREIRO: 2012). La política no ha sido la excepción siendo que, las cifras sobre participación política de la mujer, son deficitarias.

Por lo anterior Costa Rica ratificó, en 1984, la "Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer" (CEDAM: 1979), que obliga a los Estados partes a adoptar acciones afirmativas o medidas (artículo 4°) para alcanzar la igualdad real, incluida la política, así como la estrategia que conduzca a la redistribución del poder y de los recursos del Estado (véase, en este sentido, la Recomendación N° 25 del Comité CEDAM).

En cumplimiento de esa Convención el país reformó, en 1996, su Código Electoral e introdujo la cuota femenina del 40% mínimo, en las delegaciones, estructuras internas y nóminas partidarias, reforma que se concreta, particularmente, por la resolución de este Tribunal N° 1863-99 de las 09:40 horas del 23 de setiembre de 1999. A su vez, el nuevo Código Electoral (2009) incorporó, también a propuesta de este Tribunal, el principio de paridad de género y el mecanismo de alternancia (artículo 2°)."

En similar sentido y aludiéndose a la impostergable inclusión de las mujeres en la política, el Magistrado Presidente de este Órgano Constitucional ha sostenido:

"Costa Rica es heredera de una cultura patriarcal atávica y sus mujeres siguen estando en clara desventaja social. Por eso, tomando en cuenta el lugar desde el que hablamos, podemos aquilatar lo que las prácticas electorales están generando en este país, en términos socioculturales. Una impronta de inclusividad democrática que ya da sus primeros frutos, pero que no progresará sin resistencia. Según Amelia Valcárcel, reconocida filósofa feminista, "la democracia es un tipo de cultura que, precisamente porque corrige pautas antropológicas profundas y arcaicas de interrelación, necesita constantemente un elevado monto de acción y discurso". En otras palabras, cuando un líder político lee hoy en nuestras leyes que debe garantizar la participación efectiva de las mujeres en el partido que él dirige, miles de años de cultura patriarcal suelen activar sus resistencias a ese cambio. Pero, como bien dicen las investigadoras Edurne Uriarte y Arantxa Elizondo, "la revolución más importante del siglo XX es la revolución de las mujeres (.) los valores que están en la base de esos cambios comienzan a asentarse firmemente". (fragmento del artículo "El compromiso del juez electoral con la inclusión política de la mujer como factor clave: su concreción en Costa Rica (1999-2009)", publicado en la Revista de Derecho Electoral, disponible en la página web institucional: www.tse.go.cr).

Como puede apreciarse, el Juez Electoral es consciente de que las mujeres han sido eclipsadas políticamente por condicionamientos socioculturales y, a partir de ello, ha impulsado mecanismos para su adecuada participación en los procesos electorales.

De hecho, con esa perspectiva de equidad es que este Tribunal, ante varias consultas formuladas con ocasión de la entrada en vigencia del principio de paridad y el mecanismo de alternancia, emitió la sentencia N° 3671-E8-2010 de las 09:30 horas del 13 de mayo de 2010.

En esa resolución se fijaron las reglas acerca de cómo debían integrarse las nóminas partidarias a los diversos cargos de elección popular, señalándose, para el caso de la papeleta presidencial, lo siguiente:

"En este caso, tres son los puestos que conforman la papeleta presidencial (presidente y dos vicepresidentes). Sin embargo, tomando en consideración que los vicepresidentes solo pueden desempeñar el cargo de presidente en sus ausencias temporales o definitivas (artículo 135 de la Constitución Política), el cargo de presidente es único, por lo que la candidatura puede corresponder a una persona de cualquier sexo. En los cargos de vicepresidente, al ser de similar naturaleza, el encabezamiento también quedará librado a la decisión partidaria, siendo permitido que la candidatura al primer puesto lo ocupe cualquier sexo, incluso podría ser del mismo que del que se postule para la presidencia; sin embargo, la candidatura a la segunda vicepresidencia debe ser ocupada necesariamente por el sexo opuesto al del primer vicepresidente.".

Para fijar el criterio transcrito, se tuvo en cuenta que, en el artículo 2° del Código Electoral, se establece el citado principio de paridad, lo cual implica, en esencia, que las nóminas deben estar integradas por igual número de hombres que de mujeres y que, si la lista es impar, la diferencia entre la cantidad de integrantes de uno y otro sexo no puede ser superior a uno.

No obstante, el legislador, consciente de lo que había ocurrido al inicio de la implementación del sistema de cuotas (problemas con la ubicación de las mujeres en la lista, según se expuso), consideró además el mecanismo de alternancia, concepto que debe ser entendido como un mandato de posición. Las listas no solo deben ser integradas paritariamente, sino que también deben contemplar ubicaciones específicas para los grupos: en nuestro sistema, alternancia por sexo. El efecto virtuoso de ese elemento del diseño es que viabiliza una opción real de acceso al cargo.

En este punto es importante aclarar que, al menos conceptualmente, la alternancia es una garantía de participación que tiene especial alcance en los cargos que se eligen de acuerdo con el sistema proporcional en donde las candidaturas se presentan en lista para competir por varios puestos de igual naturaleza (plurinominales). Eso es así en tanto la aplicación de la fórmula aritmética que permite convertir votos en escaños reparte proporcionalmente los espacios disponibles entre los partidos según su caudal electoral, al tiempo que se van seleccionando, por agrupación y por su orden en la papeleta, tantos candidatos como apoyo se consiguió.

Tratándose de los puestos uninominales (aquellos que son únicos), pese a que se compite en una fórmula integrada por quien aspira a la titularidad y por quienes serán sus sustitutos en caso de ausencias temporales o definitivas, la opción ganadora es una sola: la que tenga la mayoría de los votos. En otras palabras, en este tipo de cargos la posición intra papeleta no asegura una mayor posibilidad de acceder al cargo al que el ciudadano se postula, en tanto -si la fórmula como un todo tiene la mayor cantidad de votos-sus integrantes resultarán electos; en contraposición y como se explicó, en los cargos plurinominales, por regla de principio, el partido más votado no logra todos los puestos, sino una mayor cantidad de estos en proporción a los de sus contendientes, a los cuales también se les repartirán plazas según el orden de sus listas.

Ahora bien, el precedente antes transcrito señala que: "En los cargos de vicepresidente, al ser de similar naturaleza, el encabezamiento también quedará librado a la decisión partidaria, siendo permitido que la candidatura al primer puesto lo ocupe cualquier sexo, incluso podría ser del mismo que del que se postule para la presidencia; sin embargo, la candidatura a la segunda vicepresidencia debe ser ocupada necesariamente por el sexo opuesto al del primer vicepresidente", con lo que podría entenderse que, pese a ser una fórmula para competir por cargos uninominales, sí se está fijando la aplicación del mecanismo de alternancia entre las vicepresidencias.

No obstante, la formulación "la segunda vicepresidencia debe ser ocupada necesariamente por el sexo puesto al del primer vicepresidente" a lo que alude es al supuesto en el que, como se indica en el contexto en el que está inserto el enunciado, las candidaturas a la Presidencia de la República y a la primera vicepresidencia sean del mismo sexo; si no se prescribe de esa forma no se garantiza -en ese caso- el principio de paridad que es, como se apuntó, de obligada observancia en todo tipo de nóminas. En otros términos, la regla que la citada sentencia puntualiza es aquella que se da en un escenario concreto en aras de cumplir con la paridad, no como precepto que resguarde la alternancia.

Sobre esa línea, la Magistrada Vicepresidenta de este Órgano Constitucional, en la edición de agosto de 2021 de la Revista "Mundo Electoral" del Tribunal Electoral de la República de Panamá, señaló: "Ante la entrada en vigencia del Código Electoral (2009), a las puertas de la lección municipal de diciembre de 2010, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), ante consultas sobre la aplicación del principio de paridad y el mecanismo de alternancia, en los cargos municipales de elección popular aprobados en el citado Código, emitió varias resoluciones que, en esencia, sostenían el mismo criterio: la paridad y la alternancia debían aplicarse en las listas plurinominales, no así en las uninominales, en donde ese principio, en la presidencia y las dos vicepresidencias de la República, se satisface con la presencia de dos personas de un sexo y uno de otro, en cualquier orden." (el resaltado no pertenece al original) (https://revistamundoelectoral. com/ediciones-anteriores/revista-mundo-electoral-ano-14-n41/).

La alternancia en la fórmula presidencial, como mecanismo para asegurar posición, no tiene efectos concretos sobre el acceso al cargo (la nómina queda electa como un todo) y, en el plano pragmático, tampoco asegura que quien ocupe una u otra vicepresidencia tenga, en situaciones cotidianas, una mayor primacía, como sí ocurre en los gobiernos locales, donde la vicealcaldía primera sustituye -de pleno derecho-a quien ejerce la alcaldía en sus ausencias temporales (párrafo segundo del numeral 14 del Código Municipal). Esa particularidad es la que, en la sentencia en análisis, hace que, contrario a lo que ocurre con la oferta electoral para competir por la Primera Magistratura del Estado, sí deba existir alternancia en la nómina de alcaldías: ese mandato de posición sí asegura un cargo con funciones específicas (la vicealcaldía primera).

La Constitución Política establece que es una potestad del Presidente de la República el determinar cuál de las dos vicepresidencias le sustituirá en sus ausencias temporalis, no siendo determinante, entonces, la posición que se haya ocupado en la papeleta; en ese sentido, quien ejerce la Presidencia podría optar por siempre llamar al ejercicio de la jefatura interina del Gobierno a quien haya sido declarado electo en la segunda vicepresidencia, sin que tal acción pueda considerarse ilegítima, al permitir -el Derecho de la Constitución- amplia discrecionalidad en ese ámbito (véase el artículo 135 constitucional).

Incluso en un escenario en el que deba sustituirse definitivamente a quien ejerce como cabeza del Poder Ejecutivo, el mandato de posición tampoco sería determinante. Al haberse señalado en la sentencia N° 3671-E8-2010 que, por el tipo de cargos, las candidaturas a la Presidencia y a la primera vicepresidencia pueden tener el mismo sexo (no hay alternancia entre esas postulaciones), la vacante definitiva -si ese fuera el escenario- se cubriría con una persona del mismo sexo del funcionario sustituido.

En consecuencia, la interpretación que debe darse al precedente en consulta es que la fórmula Presidencial debe respetar el principio de paridad, más el mecanismo de alternancia no resulta aplicable. Mientras en la nómina figuren dos personas de un sexo y una del otro -independientemente de su ubicación o secuencia- no hay obstáculo para que esta sea inscrita.

Tómese en consideración que esta lectura, en las condiciones socio-políticas actuales, favorece la participación política de la mujer, mitad de la población con la que el sistema político tiene aún importantes deudas. Con una interpretación según la cual existe alternancia entre las vicepresidencias de la República (criterio de la Dirección consultante), para los comicios de 2014 se presentaron trece fórmulas a la Presidencia de la República, todas lideradas por hombres, lo que provocó que cada una de esas opciones solo postulara una mujer en su lista (uno de los dos cargos de vicepresidencia), situación muy similar a la que se vivió en las elecciones de 2018, cuando doce de las trece fuerzas en contienda inscribieron dos hombres (Presidencia y alguna de las vicepresidencias) y solo una mujer por este tipo de papeleta.

Según se desprende de las papeletas presentadas al electorado en los referidos comicios de 2014 y de 2018, existe una tendencia a que las agrupaciones políticas nominen como candidatos a la Presidencia de la República a hombres, por lo que interpretar que, mientras se cumpla la paridad, es dable postular a dos personas del mismo sexo en las vicepresidencias abre oportunidades a que tales listas tengan una mayor presencia femenina. Por tanto,

Se aclara que la nómina de candidatos a la Presidencia de la República debe respetar el principio de paridad, pero el mecanismo de alternancia no resulta aplicable. Mientras en la fórmula figuren dos personas de un sexo y una del otro -independientemente de su ubicación o secuencia- no hay obstáculo para que esta sea inscrita. Notifíquese a la Dirección General del Registro Electoral, al Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED), al Departamento de Registro de Partidos Políticos, a las agrupaciones políticas con inscripción activa y, en los términos del artículo 12 inciso c) del Código Electoral, publíquese en el Diario Oficial.