CONSEJO NACIONAL DE SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO

El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero en el artículo 12, del acta de la sesión 1251-2016, celebrada el 10 de mayo del 2016, con base en lo propuesto por la Superintendencia General de Entidades Financieras en su oficio SGF-888-2016, del 18 de abril del 2016, así como en lo expuesto en esta oportunidad por los señores Javier Cascante Elizondo y Genaro Segura Calderón y,

considerando que:

Consideraciones de orden legal, sobre los alcances de la regulación prudencial

1. Mediante el párrafo final del artículo 119, de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558, se establece que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, en adelante CONASSIF, emitirá una regulación prudencial sobre el Sistema de Banca para el Desarrollo, basada en criterios y parámetros que tomen en cuenta las características particulares de la actividad crediticia proveniente del Sistema de Banca para el Desarrollo y que se encuentren acorde a las disposiciones internacionales.

2. Mediante artículo 1, de la Ley 9274 “Reforma integral de la Ley 8634, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, y reforma de otras leyes”, se crea el Sistema de Banca para el Desarrollo, en adelante SBD, como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos cubiertos por dicha Ley. La Ley también dispone que la autoridad máxima del SBD es el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, en adelante Consejo Rector.

3. Mediante artículo 5, de la Ley 9274, se disponen los fundamentos orientadores del SBD, entre los que se establece en su inciso f), una regulación prudencial, para los entes regulados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, en adelante SUGEF, que tome en cuenta las características particulares de la actividad crediticia proveniente de banca para el desarrollo, todo conforme a las mejores prácticas internacionales y a los elementos señalados en el artículo 34 de esa Ley.

4. El artículo 34, de la Ley 9274, establece en su párrafo primero que el CONASSIF dictará la regulación necesaria para los intermediarios financieros que participan del SBD, tomando en cuenta las características particulares de las actividades de banca de desarrollo y considerando los mejores estándares internacionales vigentes aplicables a la materia. La regulación que llegara a dictarse deberá reconocer que los créditos concedidos bajo el marco legal del SBD se tramitan, documentan, evalúan, aprueban, desembolsan y administran bajo metodologías que difieren de las tradicionales, las cuales deben ser reflejadas por las entidades financieras participantes en sus políticas de crédito.

5. El artículo 34 citado, dispone en su párrafo segundo que para el desarrollo de esta regulación, se tomará en cuenta como mínimo los siguientes principios:

a) Distinguir banca para el desarrollo como una línea de negocio, que considere las condiciones, el ciclo productivo y la naturaleza de las actividades productivas que se financian.

b) Simplificar los requerimientos de información mínima en los expedientes crediticios,

c) La naturaleza de los fondos de avales y garantías que existen, así como su funcionamiento.

d) Brindar la información de los créditos de la banca para el desarrollo que será de interés público, para lo cual tomará en cuenta aspectos relevantes como sectores y zonas prioritarias.

e) Reconocer la naturaleza contractual de las operaciones de crédito de los clientes del Sistema de Banca para el Desarrollo, con el fin de mejorar las condiciones de acceso al crédito.

6. El artículo 34 citado, dispone en su párrafo tercero que la cartera de microcrédito debe ser objeto de una calificación de riesgo acorde con la evolución de la morosidad que presente. Cuando se trate de los sujetos estipulados en el inciso f) del artículo 6 de la Ley 9274, el CONASSIF debe cuantificar la ponderación que aplique, tomando en cuenta la necesidad de aumentar la inclusión financiera y los avales y las garantías que sustentan dichos créditos, todo de conformidad con las mejores prácticas internacionales. El inciso f) del artículo 6 define los usuarios de microcrédito, como la persona o grupos de personas físicas o jurídicas que califiquen como pequeños productores agropecuarios, microempresarias o emprendedoras, de todos los sectores de las actividades económicas, que presenten proyectos productivos y cuyo requerimiento de financiamiento no exceda de cuarenta salarios base establecidos en la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993, y su respectiva actualización¹. Serán otorgados por el Fondo del Crédito para el Desarrollo definido en la presente ley y por medio de la banca privada que se acoja al inciso ii) del artículo 59 de la Ley 1644, además del Fondo de Financiamiento para el Desarrollo.

¹ El salario base que rige para el período del 1º de enero al 31 de diciembre del 2016 es de ¢424.200,00, que multiplicado por 40, resulta en el monto de ¢16.968.000,00; o su equivalente por US$32.049,60 al tipo de cambio de compra de referencia de¢529,43, al 15 de abril de 2016.

7. El mismo artículo 34, en su párrafo quinto, dispone que se tomará en cuenta, que el microcrédito se tramita, documenta, evalúa, aprueba, desembolsa y administra bajo metodologías crediticias especiales que difieren de las metodologías tradicionales de créditos corporativos.

8. Mediante artículo 19, de la Ley 9274, se establecen otros alcances que deben considerarse en la regulación. Mediante este artículo, se faculta al Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, en adelante FINADE, para garantizar programas y/o carteras de crédito mediante la cobertura de la pérdida esperada u otros mecanismos técnicamente factibles. Al respecto, el párrafo tercero del mismo artículo 19 establece que los operadores financieros deberán realizar una valoración de riesgos sobre los programas y las carteras para determinar la pérdida esperada.

9. El Transitorio II de la Ley 9274, establece que el CONASSIF tendrá hasta seis meses después de la publicación de esta Ley para publicar la normativa para la regulación especial y específica indicada en el artículo 34 de la presente Ley. Esta Ley fue publicada mediante Alcance Digital 72 del Diario Oficial La Gaceta, el jueves 27 de noviembre del 2014.

Consideraciones de orden legal, sobre el acceso a la información crediticia de usuarios del SBD

10. El artículo 34, de la Ley 9274, dispone en su párrafo segundo, inciso d), que la información de los créditos de la banca para el desarrollo será de interés público, lo cual toma en cuenta aspectos relevantes como sectores y zonas prioritarias.

11. El artículo 34, de la Ley 9274, dispone en su párrafo cuarto, que la SUGEF llevará un registro de los usuarios del SBD, donde se incluirá el récord crediticio y la demás información financiera relevante, el cual será accesible a los integrantes de este sistema para fines de la gestión de crédito, conforme a los principios y objetivos de esta Ley.

12. En relación con el uso de información crediticia, debe observarse lo dispuesto en la Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, Ley 8968. En particular el numeral 4, artículo 9 de esta Ley, dispone que los datos referentes al comportamiento crediticio se regirán por las normas que regulan el Sistema Financiero Nacional, de modo que permitan garantizar un grado de riesgo aceptable por parte de las entidades financieras, sin impedir el pleno ejercicio del derecho a la autodeterminación informativa ni exceder los límites de esta ley.

13. El artículo 35, de la Ley 9274, dispone que el CONASSIF establecerá, en conjunto con la Secretaría Técnica del Consejo Rector, los mecanismos necesarios para el desarrollo de información agregada del SBD, con la finalidad de medir su evolución y comportamiento. Para ello, se deberán revelar datos conjuntos y relevantes de las operaciones que hayan efectuado los intermediarios financieros bajo el amparo del SBD, como monto y saldo de operaciones tramitadas con recursos del sistema, actividades financiadas, morosidad, así como el monto de avales emitidos por el FINADE sobre créditos vigentes y su estado de atención, entre otros. Lo anterior con una periodicidad mensual, la cual deberá ser publicada por la SUGEF regularmente en su página web.

Consideraciones prudenciales

14. Mediante artículo 10, del acta de la sesión 867-2010 celebrada el 23 de julio del 2010, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero aprobó el Acuerdo SUGEF 15-10 Reglamento para la calificación de deudores con operaciones otorgadas con recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley 8634. Mediante este Reglamento se estableció el marco metodológico para el cálculo de las estimaciones por riesgo de crédito de los deudores del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD). Sin embargo, producto de los cambios introducidos en la reforma integral a la Ley 8634, mediante la Ley 9274, esta regulación ha quedado desactualizada, principalmente en cuanto a la adecuación de la regulación frente a las características distintivas de la financiación para actividades de banca de desarrollo. Lo anterior, tomando en consideración las mejores prácticas internacionales sobre la materia.

15. El Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, en su documento “Actividades de micro financiación y los Principios Básicos”, destaca en el Principio 7 que el proceso de gestión de riesgos debe igualmente identificar, cuantificar y gestionar los riesgos de la micro financiación, y los supervisores deben adaptar la regulación a los riesgos de las carteras de microcréditos y otros productos relacionados. También deben considerar la importancia relativa de la micro financiación dentro de una entidad; es decir, cuando esta actividad sea una línea de negocio más de una entidad financiera diversificada, lo que permita mitigar los riesgos más fácilmente.

16. El mismo documento emitido por el Comité de Basilea, señala que el marco regulador debe requerir a las entidades financieras establecer la clasificación del riesgo y la dotación de estimaciones para estas operaciones de crédito, basado en el número de días de mora, en el número de pagos incumplidos del crédito y en el número de renegociaciones del crédito.

17. La regulación prudencial aplicable a las líneas de negocio de banca para el desarrollo se fundamenta en los siguientes aspectos:

a) La distinción de las líneas de negocio de banca para el desarrollo, como actividades crediticias que difieren de las tradicionales, en aspectos como la estructuración de las operaciones, el perfil de los clientes, la forma y el origen de los fondos de reembolso y la metodología crediticia. Entre estas líneas de negocio se encuentra además la banca de segundo piso.

b) La definición por parte de la entidad financiera, de un ambiente adecuado en la entidad financiera, para la gestión del riesgo de crédito de estas líneas de negocio, el cual se encuentra plenamente incorporado en el marco de gestión integral de riesgos aplicable por la entidad.

c) La distinción de estimaciones genéricas por tipo de moneda, reconociendo que las financiaciones denominadas en moneda extranjera colocadas en deudores no generadores de divisas, incorporan un riesgo mayor, respecto de las financiaciones en moneda nacional y en moneda extranjera con deudores generadores de divisas. Dicho riesgo diferenciado se justifica por la volatilidad propia de un régimen cambiario más flexible y la ausencia de cobertura de estos deudores para el riesgo cambiario. La identificación de esta cartera con deudores no generadores de divisas, tiene el objetivo de establecer un esquema diferenciado de estimaciones genéricas más elevadas para estos deudores.

d) El establecimiento de estimaciones genéricas y contracíclicas, las cuales forman parte del instrumental macroprudencial del regulador a ser utilizado para limitar la acumulación de riesgos financieros sistémicos o atenuar sus impactos. En este contexto, la aplicación de estas herramientas macroprudenciales por parte del supervisor, es independientemente de que las entidades cuenten con sus propias metodologías para el cálculo de pérdidas esperadas, y consecuentemente, su efectividad deviene de determinar un nivel mínimo prudencial a ser mantenido.

e) El establecimiento de un enfoque regulador tipo estándar, para el cálculo de las estimaciones genéricas y específicas. Dicho enfoque estándar contempla a su vez el abordaje de las garantías bajo dos enfoques. El enfoque de deducción aplicable a las garantías de tipo financiero, bienes muebles e inmuebles, basado en el importe recuperable; y el enfoque de sustitución, aplicable a las fianzas, avales, seguros de crédito y otros mecanismos de protección crediticia. La regulación establece la responsabilidad de la entidad de realizar una valoración prudente de las garantías, y de corregir los factores regulatorios cuando a su criterio, se está sobrevalorando el efecto de mitigación de las garantías.

f) El reconocimiento de que la Ley 9274, descansa en el desarrollo de metodologías que deben ser reflejadas por las entidades financieras en sus políticas de crédito, las cuales se constituyen en el elemento diferenciador por excelencia para las actividades crediticias de banca de desarrollo.

Mediante estas metodologías las entidades financieras definen sus procesos internos para tramitar, documentar, evaluar, aprobar, desembolsar y administrar estas actividades crediticias. Por su parte, la administración de estas actividades crediticias involucra la gestión del riesgo de crédito, mediante actividades como identificar, medir, monitorear, controlar y mitigar los riesgos derivados de las mismas. Si bien el desarrollo de metodologías para estas actividades se plantea como una exigencia legal, la regulación plantea un enfoque estándar del regulador para uso de quienes no cuenten con dichas metodologías. Es claro que las entidades pueden adoptar como propia la metodología del regulador, lo cual no la exime de la aprobación de su uso por parte del directorio ni de la valoración regular de su idoneidad.

g) El reconocimiento de una tasa esperada de ejecución de avales aplicable a fondos de avales del FINADE y del Fondo Especial para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, en adelante FODEMIPYME, basada en su propio desempeño. Esta tasa reconoce que en la práctica, solo una fracción de los avales emitidos tendrá propensión a ser ejecutados, de manera que se posibilite apalancar la emisión de estos avales.

h) Finalmente, la regulación debe acompañarse de lineamientos generales que desarrollen, entre otros, aspectos técnicos y de documentación de las metodologías desarrolladas por las entidades, información mínima del expediente de crédito para las actividades de financiación de banca de desarrollo y alcances esperados de los manuales de crédito aplicables a estas actividades.

18. Mediante artículo 8 del acta de la sesión 1221-2015, del 21 de diciembre del 2015, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero remitió a una segunda consulta pública el presente proyecto de Reglamento, otorgando un plazo a los consultados para remitir comentarios y observaciones al 20 de enero de 2016.

Los comentarios y observaciones obtenidos fueron valorados, y en lo pertinente, tomados en consideración para el texto final.

resolvió:

aprobar el siguiente reglamento:

REGLAMENTO SOBRE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DEL RIESGO DE CRÉDITO PARA EL

SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO

CAPITULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Objeto

El presente Reglamento establece la regulación especial y específica, de carácter prudencial, para los intermediarios financieros supervisados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, en adelante SUGEF, que participan del Sistema de Banca de Desarrollo, en adelante SBD, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 9274 “Reforma integral de la Ley 8634, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, y reforma de otras leyes”, en adelante Ley 9274.

Este Reglamento desarrolla el marco general para la gestión del riesgo de crédito de las operaciones realizadas bajo la Ley 9274 y su Reglamento, así como disposiciones para el cálculo de estimaciones genéricas y específicas, y para el cálculo del requerimiento de capital para estas operaciones.

Las operaciones realizadas bajo la Ley 9274, por entidades supervisadas por la SUGEF; no se encuentran exentas de la aplicación de la normativa emitida por el CONASSIF, en aspectos como gobierno corporativo y gestión de riesgos, estimaciones contra cíclicas, normas contables y de auditoría, disposiciones prudenciales sobre límites a operaciones activas, regulación sobre divulgación de información y publicidad de productos y servicios financieros, disposiciones sobre el cumplimiento de la Ley 8204, entre otros.

El desarrollo e implementación de las disposiciones establecidas en este Reglamento, debe tomar en consideración que las actividades crediticias de banca para el desarrollo, son líneas de negocio que difieren de las líneas tradicionales de crédito; en aspectos como las características de los productos y servicios, el ciclo productivo y la naturaleza de las actividades productivas que se financian, el perfil de los clientes, la naturaleza contractual de las operaciones de crédito y la metodología crediticia.

Las actividades crediticias en el marco de la Ley 9274, deben desarrollarse tomando en consideración la necesidad de aumentar la inclusión financiera, no solo mediante metodologías y productos financieros apropiados para las necesidades de los clientes, sino que además, con el complemento de apoyo no financiero, información completa y clara, así como una instrumentalización novedosa de canales de acceso al crédito, disposición de los recursos y reembolso de obligaciones.