TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

Nº 2095-E8-2016.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San José, a las quince horas cincuenta minutos del dieciocho de marzo del dos mil dieciséis. Expediente N° 383-Z-2015.

Consulta formulada por el Comité Ejecutivo Nacional del partido Frente Amplio acerca de la posibilidad de que, en una liquidación de gastos permanentes, el Tribunal autorice girar los recursos aprobados por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos entre tanto se definen los objetados.

Resultando:

1º—En memorial del 9 de octubre del 2015 –presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de octubre siguiente– la presidenta, el secretario general y el tesorero nacional del partido Frente Amplio (PFA), por su orden, Patricia Mora Castellanos, Rodolfo Ulloa Bonilla y Roberto Alfaro Zumbado, consultan sobre la posibilidad de que la Magistratura Electoral “…autorice girar los recursos aprobados en las resoluciones sobre pago de gastos de organización y capacitación que se presentan trimestralmente sobre las reservas respectivas, en los casos en que el partido decida apelar las resoluciones que emita el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos.” El PFA se fundamenta en la insuficiencia de recursos, tanto de la agrupación como de sus partidarios, por lo que es indispensable contar con las sumas autorizadas de la manera más pronta posible a efectos de continuar realizando sus acciones políticas (folios 1-2).

2º—Por resolución de las 15:30 horas del 25 de enero del 2016, la Magistrada Instructora confirió audiencia al Jefe del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos (DFPP) a efectos de que rindiera un informe técnico sobre la consulta planteada por el PFA (folio 3).

3º—Mediante oficio N° DFPP-147-2016 del 5 de febrero del 2016, el Jefe del DFPP, Ronald Chacón Badilla, contestó la audiencia señalada (folios 8-11).

4º—En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

Considerando:

I.—Admisibilidad de la opinión consultiva.- El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política establece, como atribución del Tribunal Supremo de Elecciones, interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral. Esa norma es desarrollada por el Código Electoral (el Código o el CE), cuyo artículo 12 inciso d) faculta a esta Magistratura para emitir opiniones consultivas a solicitud del comité ejecutivo superior de los partidos políticos inscritos, que es el caso que aquí nos ocupa, razón por la cual y, conforme a esas disposiciones, se evacuará la consulta formulada por los integrantes del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del PFA.

II.—Objeto de la consulta.- El CEN del partido Frente Amplio consulta si es posible, en un procedimiento de liquidación trimestral de gastos permanentes (capacitación y organización política), que el Tribunal autorice girar los recursos no objetados por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, entretanto se pronuncia sobre aquellos que sí lo fueron y a los que el partido se refiere antes de que esta Autoridad Electoral dicte la resolución final en respuesta a la audiencia que se le confiere.

De previo al pronunciamiento requerido el Tribunal, en resolución de las 15:30 horas del 25 de enero de 2016, solicitó criterio técnico al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos que, en oficio N° DFPP-147-2016 del 5 de febrero del 2016, respondió que es viable ordenar el giro parcial de aquellas sumas que se recomienda aprobar en los informes elaborados por el Registro Electoral y el departamento a su cargo, siempre y cuando medie una petición expresa del respectivo partido al responder la audiencia que el Tribunal confiere para referirse a esos informes. Lo anterior, aún en el supuesto de que la agrupación presente alegatos sobre los gastos que han sido rechazados. En esta hipótesis, los rubros sometidos a examen quedarían sujetos al análisis posterior que realice la Magistratura Electoral.

Este Colegiado se aparta de ese criterio por las razones que, de seguido, se expondrán.

III.—Sobre la contribución del Estado a los partidos.- La contribución estatal a los partidos políticos tiene, como base, el encargo constitucional asignado a tales agrupaciones en tanto expresión del pluralismo político e instrumentos fundamentales para la participación política (artículo 98 de la Constitución Política).

Así, con la participación del Estado en su financiamiento, se procura promoverlos como organizaciones permanentes en un régimen pluralista de partidos. De esta manera, el financiamiento público constituye un factor de equidad pues brinda apoyo económico, no solo a los gastos propiamente electorales o de campaña –nacionales como municipales– sino, también, a los de carácter permanente – capacitación y organización política– (artículo 96 de la Constitución Política). En este sentido, en la resolución N° 2887-E8-2008 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 2008, este Colegiado señalaba:

“Entre las razones por las cuales se suele establecer alguna proporción de financiamiento público destacan cinco necesidades del sistema democrático: la de promover la participación política de la ciudadanía en el proceso postulativo y electivo; la de garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral; la de paliar la incidencia del poder económico en la deliberación política; la de fomentar un sistema de partidos políticos vigoroso, pluralista y con presencia permanente en la vida colectiva de las diferentes fuerzas políticas; y la de evitar el tráfico de influencias y el ingreso de dinero de procedencia ilegal.”.

Este Tribunal ha destacado, reiteradamente, la importancia de los partidos para el sistema democrático, como instrumentos insustituibles de participación ciudadana en los procesos electorales. Por esta razón, en las diferentes liquidaciones sometidas a su conocimiento, el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, la Dirección del Registro Electoral y esta Magistratura Electoral despliegan esfuerzos ingentes por lograr una respuesta pronta y justa a las peticiones de reconocimiento de gastos, de suyo complejas.

IV.—Sobre el procedimiento de liquidación de gastos permanentes.- El Código Electoral dispone la forma de presentar y evaluar los gastos que realizan los partidos políticos y que pretenden redimir con la contribución estatal, a efectos de que, como culminación de esas diligencias, el Tribunal ordene, en caso de proceder –por haber sido debidamente justificados– el pago correspondiente.

En concreto, ese procedimiento está regulado en el Capítulo VI del Código, Secciones I a VII. Así, mientras que la Sección I establece las disposiciones generales atinentes a la materia, la Sección II atiende lo concerniente a la contribución estatal, siendo que sus artículos 103 a 107 regulan específicamente el procedimiento de comprobación y liquidación de gastos relativos a la contribución pública. En el caso concreto de los gastos permanentes de capacitación y organización política, los artículos 92 y 95 del Código establecen que este tipo de gastos se liquidarán trimestralmente, para lo cual el artículo 107 dispone:

“En el caso de los gastos de capacitación y organización política en período no electoral, la liquidación deberá presentarse dentro de los quince días hábiles posteriores al vencimiento del trimestre correspondiente. El TSE dictará la resolución que determine el monto a girar, en un plazo máximo de quince días hábiles.

Contra lo resuelto por el Tribunal cabrá únicamente recurso de reconsideración, el cual deberá ser resuelto en un plazo máximo de cinco días hábiles.”.

Las normas citadas encuentran desarrollo, a su vez, en los artículos 33, 41, 42, 46, 69, 70 y 73-77 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos (el Reglamento). Así, los partidos deben presentar la solicitud de reembolso de sus gastos permanentes ante la Dirección que, de previo, remite el requerimiento a su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos para su estudio. Este, una vez realizada la revisión jurídica y contable–financiera, se pronuncia en un informe técnico que remite a la Dirección.

La Dirección, por su parte, procederá al estudio de lo actuado por el Departamento y, una vez concluida esta fase, remitirá su recomendación al Tribunal, que es el órgano electoral que puede aprobar ese reporte, en resolución debidamente fundada que, como se indicó ut supra, es también recurrible en los términos de ley. En efecto, el artículo 69 del Reglamento establece que, recibida la liquidación, el Tribunal dictará la resolución que determine el monto que corresponde girar al partido político, previo informe rendido por el Registro Electoral.

Varios son los supuestos que pueden configurarse a partir del informe de la Dirección. Uno de ellos es el que recomienda a esta Magistratura la aprobación del monto total solicitado por el partido. Otro, el que recomienda la aprobación parcial del monto requerido, mientras que el resto se mantiene en revisión del Registro. También puede suceder que recomiende el rechazo de la totalidad del gasto y, finalmente, que recomiende la aprobación de unos gastos pero el rechazo de otros.

Es importante aclarar que, en todos los casos, el documento que emiten, primero el Departamento y luego la Dirección, no constituye una resolución –como lo entiende el partido consultante en su escrito– sino que se trata de un informe técnico; es decir, se trata de un documento cuya función es servir de insumo a este Colegiado, de previo a la resolución que le corresponde emitir.

Cabe señalar que, en cualquiera de los supuestos señalados, el Tribunal tiene la obligación de hacer un estudio integral del informe de la Dirección ya que, de previo a la aprobación o denegatoria total o parcial del monto que se reclama, debe validar la conformidad legal y financiero-contable de la recomendación de la Dirección. Por esta razón, no podría a priori ordenar el pago de lo recomendado mientras estudia lo rechazado.

Luego de recibido el informe técnico de cita, el Tribunal concede audiencia al partido político respectivo por el término de ocho días, de manera que su estudio considere, de previo a la emisión de la resolución de comentario, ambos: el informe de la Dirección y la posición del partido interesado.

Nótese que ese informe no es vinculante para el Tribunal, por lo que bien podría rechazarlo, o acogerlo ya sea para aumentar, disminuir o inclusive objetar el monto total o parcial recomendado. En el caso que la Dirección recomiende una liquidación parcial por cuanto informa que otros gastos permanecen en revisión, es decir, que aún no concluye el informe sobre un grupo de gastos, el Tribunal podría autorizar, en su resolución, el pago de los rubros que no están sujetos a revisión (artículo 69 del Reglamento).

Sin embargo, tanto en este último caso como en los anteriores, es a partir de la emisión de la resolución del Tribunal que el partido, si se encuentra disconforme con lo actuado, podría interponer el recurso de reconsideración dentro del término de ocho días, allegando los alegatos y pruebas que estime pertinentes. En este caso, el Tribunal solicitará nuevamente la opinión técnica del Departamento y de la Dirección, de previo a su pronunciamiento.

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, es razonable suponer que, si se trata de una resolución que aprueba la totalidad de la liquidación presentada, el partido no ejercerá el recurso de reconsideración indicado y, más bien, como lo evidencia la práctica usual en estos casos, informará al Tribunal que se allana al plazo que tiene para apelar, posibilitando que la resolución adquiera firmeza, para que se proceda a ordenar el giro correspondiente a las autoridades del Ministerio de Hacienda y de la Tesorería Nacional.

Cuando la Dirección recomienda que se aprueben determinados gastos pero indica que otros permanecen en revisión, el Tribunal concede audiencia al partido sobre el referido informe para que se manifieste si así lo tiene a bien. Si en esta situación el partido se apersona y se allana a lo recomendado por la Dirección, antes de la emisión de la resolución del Tribunal, también se puede ordenar el pago parcial correspondiente. Este criterio ha sido aplicado, entre otras, en la reciente resolución N° 638-E10-2016 de las 10:20 horas del 25 de enero del 2016, en la que el Tribunal se pronunció sobre un informe de revisión parcial de gastos trimestrales y aprobó una suma determinada con cargo a la reserva para gastos de organización.

Si, por el contrario, la resolución del Tribunal aprueba un monto parcial y rechaza otro, en este caso no es posible ordenar el giro de ese monto parcial, en virtud de que aquella aún no ha adquirido firmeza, como ya lo ha expresado, por ejemplo en la resolución de seguida cita:

“En su escrito del 13 de enero del 2014 el señor…, señala –en el punto 2– que se allana al monto aprobado (referido al informe del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos) y, en ese sentido, solicita se “gire a la mayoir [sic] brevedad posible dicho monto”…; sin embargo, en ese mismo documento se precisa que se ejercerá el recurso de reconsideración contra la presente resolución.

… se hace ver a las autoridades partidarias que no es dable ordenar a la Tesorería Nacional el desembolso del monto no objetado hasta tanto la presente resolución no quede en firme, sea esto transcurrido el plazo señalado por el Código Electoral para presentar el recurso sin que esto se haga o una vez que se resuelva la eventual disconformidad.” (resolución Nº 133-E10-2014 de las 10:50 horas del 15 de enero del 2014).

En la misma línea jurisprudencial, en la opinión consultiva Nº 1387-E8-2014 de las 12:10 horas del 10 de abril del 2014 –reiterada en las opiniones consultivas Nº 4181-E8-2014 de las 10:10 horas del 15 de octubre y Nº 7158-E8-2015 de las 10:25 horas del 6 de noviembre del mismo año– esta Magistratura indicó:

“De acuerdo con el Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos…, el Tribunal… solo puede notificar a la Tesorería Nacional el giro del dinero que ha obtenido un partido político, como reembolso por las liquidaciones parciales o totales que ha presentado, una vez que hay una resolución definitiva que se pronuncie sobre la procedencia de esas liquidaciones, lo cual solo ocurre cuando adquiere firmeza el respectivo fallo. En efecto, esa conclusión se deriva de la lectura armónica e integrada de los artículos 73 a 76 del RFPP, los cuales disponen que el Tribunal únicamente puede hacer la comunicación respectiva a la Tesorería nacional y al Ministerio de Hacienda para que entreguen los dineros a los partidos una vez que se han resuelto todas las incidencias dentro de la liquidación respectiva y la resolución de esta Magistratura ha adquirido el carácter de definitiva.

En ese sentido, si la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones es impugnada, es jurídicamente improcedente liberar, de manera parcial, los fondos reconocidos, pues es el artículo 73 in fine el que dispone que la decisión de ese Colegiado solo se puede entender como definitiva una vez que se hayan resuelto las impugnaciones correspondiente o si no se hubiera presentado recurso alguno.

Por esas razones, no es posible ordenar a las autoridades de la Tesorería Nacional que le giren parcialmente a un partido político los montos de una liquidación, entre tanto se discute la procedencia del resto por haber sido denegado su pago en primera instancia, pues esto solo se puede hacer cuando la resolución respectiva del Tribunal Supremo de Elecciones ha adquirido el carácter de definitiva.·” (El destacado es suplido).

Las autoridades del PFA expresan que su solicitud se basa en las dificultades que, muchas veces, enfrentan los partidos políticos al carecer de los recursos necesarios para realizar las actividades políticas consustanciales a su razón de ser. Este Tribunal es consciente de la situación señalada por el partido consultante. Precisamente por ello es que el Reglamento de cita le permite (artículo 69), cuando el informe técnico de la Dirección recomienda el pago parcial pero, a su vez, informa que hay gastos que permanecen en revisión, ordenar ese giro parcial, pero siempre de previo al estudio que el Tribunal debe llevar a cabo antes de la resolución que así lo declare.

En los demás casos analizados (rechazo parcial o total) no podría ordenar giros parciales, por las razones anotadas.

Se estima importante hacer ver a las autoridades partidarias consultantes que, en general, el procedimiento que se reseña es atendido por este Tribunal con suma celeridad. Así, tanto el plazo para que la resolución adquiera la firmeza necesaria para ordenar el giro respectivo (ocho días) –en el caso de que el partido interesado no objete la resolución– como el plazo para la interposición del recurso de reconsideración (también ocho días) –si así lo hace–, son bastante cortos. De la misma manera, también ha sido una práctica de este Tribunal proceder a resolver, en ambos casos, en el plazo más rápido posible.

V.—Conclusión.- Como corolario de lo anterior, no es jurídicamente procedente que el Tribunal Supremo de Elecciones, en liquidaciones de gastos permanentes, ordene al Ministerio de Hacienda y a la Tesorería Nacional que giren, parcialmente, las sumas que no hayan sido objetadas por la Dirección, mientras se resuelve lo referente a aquellas que sí lo han sido, en virtud del estudio integral que debe efectuar este Tribunal de previo a emitir la resolución correspondiente.

No obstante lo anterior, debe aclararse que sí podría esta Magistratura, por resolución, autorizar el giro parcial de gastos permanentes cuando el informe técnico de la Dirección recomiende el pago parcial de una liquidación, siendo que otra parte de ella aún se encuentra en revisión de esa dependencia. Por tanto,

Se emite opinión consultiva en el sentido de que no es jurídicamente procedente que el Tribunal Supremo de Elecciones, en liquidaciones de gastos permanentes, ordene al Ministerio de Hacienda y a la Tesorería Nacional que giren, parcialmente, las sumas que la Dirección recomienda aprobar, mientras se resuelve lo referente a aquellas objetadas, en virtud del estudio integral que debe efectuar este Tribunal de previo a emitir la resolución correspondiente. Si podría, por resolución, autorizar el giro parcial de gastos permanentes cuando el informe técnico de la Dirección recomiende el pago parcial de una liquidación, siendo que el resto aún se encuentra en revisión de esa dependencia. Notifíquese al PFA, comuníquese a la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos y al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y publíquese en el Diario Oficial.