TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES
RESOLUCIONES
Nº 2841-E6-2008.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San
José, a las once horas cinco minutos del veinticinco de agosto de dos mil ocho.
Denuncia por beligerancia política interpuesta por la señora Elizabeth
Fonseca Corrales y el señor Rafael Elías Madrigal Brenes, diputados, Jefa y
SubJefe de Fracción del Partido Acción Ciudadana, contra el señor Óscar Arias
Sánchez, Presidente de la
República. Expediente Nº 109-E-2008.
Resultando:
1º—Mediante oficio número PAC-JF-293-08 del 17 de
abril del 2008, la señora Elizabeth Fonseca Corrales y el señor Rafael Elías
Madrigal Brenes, por su orden entonces Jefa y Sub Jefe de la Fracción del partido Acción Ciudadana, denuncian por participación política
prohibida al señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, al considerar que las manifestaciones consignadas el 12 y 14 de
abril del 2008 en sendas noticias del periódico La Nación y del Semanario El Financiero, constituyen acciones para favorecer
eventuales aspiraciones político-electorales de la señora Laura Chinchilla,
Vicepresidenta de la República. Asimismo,
denuncian al señor Fernando Zumbado Jiménez, Ministro de Vivienda y
Asentamientos Humanos, por manifestaciones que en esa misma dirección consigna La Nación en su edición del 17 de abril del 2008. Señalan que existe
prohibición expresa en el artículo 88 del Código Electoral para que el
Presidente, los Vicepresidentes de la República y los Ministros realicen actividades políticas, ya que solo tienen
derecho a ejercer el voto el día de las elecciones. En virtud de ello
consideran que las acciones denunciadas favorecen al partido Liberación
Nacional, al cual pertenecen los señores Arias Sánchez y Zumbado Jiménez,
además de que inducen una preferencia para una eventual candidatura en esa
agrupación política.
2º—Este Tribunal, mediante resolución de las 13:15 horas del 25 de
abril del 2008, al verificar que la denuncia se dirigía contra dos funcionarios
públicos por presuntas manifestaciones brindadas en momentos y medios de
comunicación distintos, dispuso turnar la gestión contra el señor Zumbado
Jiménez al Magistrado que correspondiera según el orden de ingresos.
3º—En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
Considerando:
I.—Objeto de la denuncia: En esencia, los
interesados denuncian que el señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, esta favoreciendo al partido Liberación Nacional con sus
manifestaciones en dos medios de comunicación al “inducir hacia una
preferencia para una candidatura”. Indican que en el diario La Nación del 12 de abril del 2008, el señor Presidente señaló: “que hará
todo lo posible para que una mujer lo sustituya en el cargo a partir del 2010” y en el semanario El Financiero del 14 de abril del 2008 afirmó que “…
Su esperanza: heredar el Gobierno a alguien del arismo…” Mas adelante
afirmó que “yo quisiera que el costarricense escoja (como próximo
presidente) a una persona que le garantice continuidad de la política económica
y social. Yo vería a alguien de nuestras filas, del arismo, alguien cercano a
nosotros…”.
II.—Sobre la regulación del ilícito de beligerancia política y la
jurisprudencia electoral: El artículo 95 inciso 3) de la
Constitución Política
establece el principio de imparcialidad en la función pública como una de las
garantías del sufragio al disponer que la ley “regulará el ejercicio del
sufragio de acuerdo con los siguientes principios: … 3) Garantías efectivas de
libertad, orden, pureza e imparcialidad por parte de las autoridades
gubernativas”. El espíritu de la norma, claramente, es que las autoridades
públicas no empleen los mecanismos de poder que acompañan el control sobre
esferas estatales (ya la potestad de imperio, ya las potestades públicas
menores), en beneficio de uno o varios de los partidos políticos en contienda
electoral. Asimismo, por disposición de la
Constitución Política,
inciso 5) del artículo 102, le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones
sancionar su trasgresión.
A nivel legal ese mandato constitucional se encuentra desarrollado,
entre otros, en el artículo 88 del Código Electoral, el cual establece
restricciones de diferente grado para los servidores públicos, en punto a su
relación con los partidos políticos. Así, el párrafo primero prohíbe a todos
los funcionarios públicos, indistintamente del cargo que desempeñen, “dedicarse
a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas
laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. Por su
parte, el segundo párrafo regula una prohibición especial, más rigurosa, que
enumera los cargos públicos sujetos a ella, dentro de los que destaca el cargo
de Presidente de la República, a
cuyo titular se le impide “participar en las actividades de los partidos políticos,
asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de
sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus
viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género”;
con lo cual sus derechos político-electorales se circunscriben a la emisión del
voto el día de las elecciones.
Jurisprudencialmente, en punto a la beligerancia política, se ha
establecido que el funcionario público comete ese ilícito cuando su conducta
represente parcialidad política por evidenciar actos propios de su cargo
claramente dirigidos a beneficiar a determinado partido político o cuando
constituyan participación política prohibida. Esto último se verifica
cuando cualquier servidor público se dedique, en horas laborales, a trabajos o
discusiones político-laborales o, en el caso de los funcionarios enlistados en
el párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, cuando estos
participen en actividades de los partidos políticos o hagan ostentación de
preferencias partidistas (ver, entre otras, la sentencia Nº
639-E-2004).
Tratándose de materia odiosa, que implica sanciones tan graves como la
destitución del cargo (eventualmente de elección popular), y la inhabilitación
para el ejercicio de cargos públicos, la jurisprudencia electoral ha insistido
en el carácter necesariamente material de la conducta típica. Por ello, sobre
el examen de los criterios que deben ser valorados al momento de determinar la
tipicidad de la conducta y de cara a la aplicación de la sanción prevista en la
normativa, en la resolución Nº 1957-E6-2008 de las 14:45 horas del 29 de enero
de 2008, este Tribunal apuntó:
“Ahora bien, la valoración de la situación que ocupa
este asunto debe efectuarse en apego a los principios que rigen el Estado de
Derecho, según el cual los individuos son responsables por sus acciones, de
manera que no es posible sancionarlos por sus ideas o intenciones. Es decir, el
ius puniendi estatal no debe pretender imponer una moral al individuo; por el
contrario, se parte, como regla de principio, del reconocimiento de un ámbito
de libre autodeterminación del individuo, de manera que únicamente se
sanciona el “hacer” del sujeto activo y no sus ideas o intenciones,
pues estás son parte del “ser” de la persona, en donde no existe justificación
para la intervención del poder público. De ahí que el Derecho constituya un
orden regulador de la conducta humana.
Así las cosas, las motivaciones internas del
individuo que no se traduzcan en acciones concretas que afecten la esfera de la
convivencia social no tienen relevancia jurídica. En consecuencia, la
determinación de si un hecho concreto constituye el ilícito de parcialidad o
participación política prohibida supone la verificación de un iter que inicia
acreditando la existencia de una conducta que deberá ser típica, antijurídica y
culpable, para justificar la imposición de la sanción. Por ende, no
resulta válido el juzgamiento de situaciones eventuales, supuestos o meras
intenciones, por más reprochables que sean, cuando éstas no se han
materializado en hechos concretos.” (Lo resaltado no corresponde al
original).
A la luz del conjunto normativo establecido por la
Constitución Política,
regulado por el Código Electoral e interpretado exclusiva y obligatoriamente
por este Tribunal, es que procede analizar el presente asunto.
III.—Sobre el fondo de la denuncia formulada: Los denunciantes
señalan informaciones periodísticas en las que, a su juicio, el señor Oscar
Arias Sánchez, Presidente de la República,
favorece eventuales aspiraciones político electorales de la actual
Vicepresidenta de la República y, en
ese tanto, al Partido Liberación Nacional. Así, se hace referencia a una nota
periodística publicada el 12 de abril del 2008 en el diario La Nación, según la cual el señor Arias Sánchez “hará todo lo posible para
que una mujer lo sustituya en el cargo a partir del 2010”. También se cita otra expresión del Presidente de la República recogida por la prensa, en la que manifiesta: “yo quisiera que el
costarricense escoja (como próximo presidente) a una persona que le garantice
continuidad de la política económica y social (…) alguien del arismo”.
No obstante, a juicio de este Tribunal, tales declaraciones no
comportan beligerancia política en los términos del artículo 88 del Código
Electoral, por lo que no procede el inicio de una investigación administrativa
en su contra. La atipicidad de las manifestaciones del señor Presidente de la República, respecto del ilícito de beligerancia política, reside en su
ambigüedad, pues no menciona nombres ni candidaturas específicas, y a que se
enmarcan en el contexto de una entrevista periodística y no de una actividad
proselitista, en la que la ostentación partidista o intención de beneficiar a
un partido político o aspirante concreto sí sería inequívoca.
Si bien las declaraciones del señor Arias Sánchez expresan un deseo
relacionado con la elección del próximo presidente de la República, no observa este Tribunal que esas manifestaciones se enmarquen
dentro de los conceptos prohibitivos que tutela el citado artículo 88 del
Código Electoral. Se trata, más bien, de una expresión de tipo discursivo que,
como comportamiento, se agota en la manifestación de una aspiración (que las
acciones de gobierno desarrolladas por su administración tengan continuidad, en
el período 2010-2014, bajo el mandato de una persona afín a su visión
política), pero que no viene acompañada de conductas concretas que beneficien a
un partido político específico o materialicen una ostentación partidista. En
ese sentido, la ausencia de una conducta que resulte típica, antijurídica y
culpable, hace imposible, desde el punto de vista de la tipicidad, encuadrar
esta conducta como uno de los actos prohibidos que señala el artículo 88 del
Código Electoral.
En consecuencia conforme a los principios de legalidad y tipicidad que
privan en materia sancionatoria, la conducta que se le atribuye al señor Oscar
Arias Sánchez no es susceptible de sanción por lo que procede el archivo de la
denuncia, sin perjuicio de lo que, sobre su conducta, se dirá en el quinto
considerando.
IV.—Sobre las competencias constitucionales y legales atribuidas al
Tribunal Supremo de Elecciones: De previo a las observaciones que se harán
en el último considerando de la presente resolución, es necesario hacer una
reflexión sobre las competencias constitucionales (artículos 9, 99, y 102) y
legales (artículo 19 del Código Electoral) atribuidas a este Tribunal y,
fundamentalmente, sobre el sentido político democrático de su existencia.
El Tribunal Supremo de Elecciones constituye, sin duda, la más
importante de las modificaciones operadas por el constituyente de 1949 en la
estructura del Estado costarricense respecto del diseño, entonces vigente, de la Constitución de 1871. Las razones que dan cuenta de la fisonomía de este órgano
constitucional, como es propio en la historia de las instituciones, se
encuentran en su coyuntura de origen.
La sociedad costarricense experimentó, entre 1940 y 1949, un conflicto
político y social que se agudizó hasta detonar en los hechos violentos de 1948.
Más allá de los debates respecto de las circunstancias en las que se dieron
tales acontecimientos es lo cierto que, tanto en el proceso de crispación que
escaló en esa década, como en el propio desenlace armado de dicho trance, lo
electoral fue un factor determinante. Fue ese el escenario país en el que fue
creado este Tribunal, y fue esa la realidad social a la que se quiso responder
con las competencias de las que se le dotó.
Las discusiones, reseñadas en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, dan testimonio del sentido y valor que los señores
diputados constituyentes atribuyeron al órgano electoral al que daban forma. Se
trató, como se aprecia en los fundantes discursos e intervenciones de los
constituyentes, de una labor legislativa en la que, cuando aún estaba en la
retina el traumático pasaje de la guerra, se quiso proveer para las futuras
generaciones de costarricenses de una estructura institucional que les
permitiera canalizar sus conflictos políticos sin necesidad de romper el orden
constitucional ni, mucho menos, la paz social.
Al respecto, de la propia organización de nuestra Constitución
Política puede extraerse un dato llamativo: El Tribunal Supremo de Elecciones
aparece constituido en la frontera entre la parte dogmática y la parte orgánica
de la
Carta Magna. Es, no sólo parte de la
estructura institucional para la consecución de los fines del Estado sino,
también, institucionalización de un principio estructural sustento de un
derecho fundamental: el capítulo en que se encuentra regulado (III), hace parte
del Título VIII Derechos y Deberes Políticos, por lo que podría leerse
que este Órgano, garante del ejercicio de los derechos políticos de los
ciudadanos y, por ende, del respeto al principio de soberanía popular, es, en
sí mismo, presupuesto estructural de nuestro Estado democrático de derecho. Su
vocación como pilar de la democracia, condensa las dimensiones política y
jurídica de su significado constitucional.
Desde esa amplia perspectiva es que este Tribunal, en los últimos años,
ha sostenido un proceso progresivo de reconocimiento de las competencias que le
fueran atribuidas por el constituyente originario en 1949 y, en el caso de los
artículos 9 (rango e independencia de los poderes del Estado) y 102 inciso 9
(competencia para organizar, dirigir y fiscalizar los procesos de referéndum),
por el Poder Reformador de la Constitución.
Los artículos 9 y 99 de la
Constitución Política
asignan a este Tribunal la competencia, con carácter exclusivo e independiente,
de organizar, dirigir y vigilar “los actos relativos al sufragio”. Fue
en la resolución Nº 004 del 3 de enero de 1996 que este colegiado construyó, a
partir de esta competencia constitucional, el concepto de “materia electoral”,
como categoría que designa el ámbito de su competencia genérica, así como la de
su potestad, exclusiva y obligatoria, de interpretar la Constitución y la ley (102 inciso 3). La demarcación de esa competencia es
potestad de este Tribunal toda vez que, la correcta comprensión de la categoría
“materia electoral” es, por definición constitucional, de su resorte exclusivo.
Dentro de ese marco se ha verificado un importante desarrollo en
doctrina jurisprudencial, tendente a una comprensión más amplia de lo electoral
(la evolución jurisprudencial ha progresado desde la resolución Nº 907 del 18
de agosto de 1997, que incluyó los conflictos internos de los partidos
políticos en el ámbito denominado “materia electoral”, hasta la resolución Nº
3384-E-2006 del 24 de octubre del 2006, que declaró la electoralidad de los
mecanismos de democracia directa). Como se aprecia, a pesar de la impronta
progresiva que marca la comprensión de sus funciones, este Tribunal ha sido
conteste en mantenerlas, especialmente en punto a su facultad interpretativa,
dentro de los márgenes de los derechos fundamentales de carácter político que
deriven de la Constitución y de
los distintos tratados internacionales vigentes en el país.
En la línea de ese desarrollo jurisprudencial y progresiva comprensión
de sus competencias constitucionales este Tribunal estima necesario, de cara al
presente asunto, ejercer una magistratura de influencia. Actuar una
magistratura de influencia significa que, como órgano comprometido con la
promoción de la calidad de la democracia en nuestro país, al que no podría
resultarle ajena la tarea de difusión y formación de valores cívicos, este
Tribunal se interesa en las condiciones democráticas de la sociedad en la que
organiza elecciones limpias.
Ciertamente, votaciones técnicamente impecables, como las que por más de
medio siglo ha organizado este Tribunal en Costa Rica, son requisito
indispensable para la calificación democrática de nuestro régimen de derecho,
pero no son condición suficiente. Otra serie de garantías, como las libertades
individuales (vg. que los ciudadanos puedan expresar libremente sus opiniones),
o los derechos sociales (vg. que la población tenga acceso a la educación), son
indispensables para el efectivo ejercicio de los derechos políticos,
fundamentalmente, el del sufragio.
En ese orden de ideas a pesar de que, para efectos sancionatorios, una
conducta no esté tipificada o resulte ambigua, lo que impide su encuadre en el
tipo, si inobserva o amenaza quebrantar principios fundamentales del Estado
democrático de derecho, este Tribunal considera su deber pronunciarse y llamar
la atención sobre la importancia cardinal de respetar dichos principios, en
tanto contribuyen a crear el ambiente idóneo para la realización de elecciones
libres y transparentes, tal y como se le ha encomendado constitucionalmente.
V.—Sobre la exigencia constitucional del principio de neutralidad
política y las manifestaciones del señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República: Las competencias constitucionales y legales analizadas en el
considerando cuarto de esta resolución, le confieren a este Tribunal facultades
jurisdiccionales exclusivas y excluyentes en materia electoral para tutelar las
libertades y derechos políticos de los habitantes, garantizar el respeto a la
voluntad popular, controlar el ejercicio responsable de la autoridad durante
los procesos electorales, y promover una ciudadanía activa entre la población.
Tales facultades implican, asimismo, el ejercicio responsable de una
magistratura de influencia frente a aquellas conductas que, aún y cuando no
puedan ser objeto de sanción según la normativa vigente, perturban de manera
evidente intereses jurídicos tutelados por el ordenamiento.
En esa dirección, si bien conforme a lo expuesto en el considerando
tercero las manifestaciones del primer mandatario no tipifican como
beligerancia política, de acuerdo con la literalidad de las normas del Código
Electoral, este Tribunal considera que es su responsabilidad realizar un
respetuoso pero vehemente llamado de atención al señor Presidente de la República por las razones que se exponen a continuación.
Según se indicó en el considerando segundo de esta resolución, el
inciso 3) del artículo 95 de la
Constitución Política
consagra el principio de neutralidad o imparcialidad de las autoridades
gubernamentales en la función pública, de cara a la competencia electoral entre
partidos políticos. Su desarrollo legal (artículo 88 del Código Electoral)
demanda que, quienes ejercen los cargos públicos de mayor responsabilidad
exhiban, sobre el particular, la más absoluta imparcialidad. De hecho la
prohibición llega a tal extremo que sólo se les permite ejercer el voto el día
de las elecciones. Con la misma fortaleza con que este Tribunal aplicó el
diseño legal del referéndum, en virtud del cual está permitida la más amplia
participación de todas las personas -incluido el Presidente de la República- en los procesos consultivos, se señala que la norma fundamental exige
neutralidad absoluta (para los funcionarios incluidos en el párrafo segundo del
artículo 88 del Código Electoral), en los procesos electivos.
Los hechos históricos que sirvieron de antesala a la adopción de este
mandato constitucional dejan claro el espíritu que motivó al constituyente para
prohibir toda injerencia de las autoridades del Poder Ejecutivo en los procesos
electivos. La voluntad expresada en la norma fundamental traza un rumbo
inequívoco que mantiene vigencia y debe ser observado en toda coyuntura
política.
Por ese motivo, cualquier manifestación de una autoridad de gobierno
que, por su ambigüedad roce los límites de los preceptos u oscile en la
frontera de las prohibiciones establecidas para quienes ejercemos función
pública, no se aviene con el deber de neutralidad y compromete el sentido y
espíritu de la disposición constitucional. No caben, por ello, de parte
de estas autoridades referencias públicas a posibles escenarios electorales de
la política nacional ni, mucho menos, alusiones a eventuales resultados de la
próxima contienda electoral. Esto resulta aún más inconveniente si se considera
la incidencia de tal proceder sobre el inicio prematuro de la lucha político
electoral en el país.
Precisamente en ese sentido, el señor Presidente Óscar Arias Sánchez,
en el discurso pronunciado ante la Asamblea Legislativa el 1° de mayo de 1988, al inicio del último año de su primer mandato,
dijo:
“Pienso que debemos asegurar que lo relativamente
corto del período presidencial no se preste para que estemos en campaña
electoral permanente. Son muy grandes las tareas que debemos realizar y, como
lo he repetido tantas veces, necesitamos buscar más concordancias por el bien
de la
Patria, que aumentar nuestras
discrepancias por razones electoreras.
Las campañas políticas magnifican las diferencias.
Exageran los errores de los adversarios y minimizan sus aciertos. Esta conducta,
por períodos cortos, es saludable para la democracia, pero como actitud
permanente puede traer graves perjuicios. Considero que este clima ha afectado
y continuará afectando las posibilidades de trabajar por los intereses
superiores de Costa Rica.
(…) Creo, sin embargo, que hay que ir más lejos.
Debemos reformar nuestra Constitución para garantizar que, durante el período
de cuatro años, el gobierno no sea perturbado innecesariamente por la política
electoral. Pienso, por ejemplo, que debería prohibirse constitucionalmente que
todo ministro, viceministro o presidente ejecutivo sea candidato a elecciones
populares, en el período siguiente al que él aceptó su nombramiento. También
debería existir impedimento para que renuncien y se integren a trabajar activamente
en las campañas políticas.
Estoy convencido de que ésta sería una práctica sana
para nuestra democracia y por ello quiero establecer un precedente. Pido aquí a
todos mis ministros, viceministros y presidentes ejecutivos que, si tienen
pensado participar activamente en la próxima campaña política o aspiran a algún
cargo de elección popular, me entreguen la renuncia a sus cargos en los
próximos ocho días. Si alguno de esos colaboradores renunciara después de estos
ocho días para trabajar en la campaña política o aspirar a algún cargo de
elección popular, seré el primero en denunciarlo ante el país como un hombre o
una mujer faltos de honor, a los que el pueblo no debería jamás entregarles su
confianza.”.
Queda claro, entonces, que existen parámetros constitucionales
de conducta para los funcionarios públicos que acusan de inconvenientes las
manifestaciones realizadas por el señor Presidente de la República. En ese espíritu, este Tribunal exhorta al señor Presidente Óscar Arias
Sánchez para que, como primer mandatario y, en ese tanto, primer destinatario
de los mandatos constitucionales, promueva desde el Poder Ejecutivo y entre sus
colaboradores inmediatos, la más rigurosa observancia del principio
constitucional de neutralidad e imparcialidad de las autoridades
gubernamentales. Tal actuación contribuirá a la construcción de una cultura
política capaz de potenciar saludables pautas de conducta para la ciudadanía y
los líderes políticos del país, tan necesarias para el fortalecimiento de
nuestra democracia. Por tanto,
Se rechaza de plano la denuncia por parcialidad o
participación política interpuesta por la señora Elizabeth Fonseca Corrales y
el señor Rafael Elías Madrigal Brenes, entonces Jefa y Subjefe de Fracción del
Partido Acción Ciudadana contra el señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República. Tome nota el señor Presidente y los demás funcionarios del Poder Ejecutivo
de lo dicho en el considerando V de esta resolución. Notifíquese y publíquese
en el Diario Oficial La Gaceta