07 de junio de 2019

C-158-2019

Licenciado

Carlos Ricardo Benavides Jiménez

Presidente de la Asamblea Legislativa                                 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio N°Pres.AL-202-2019, de fecha 09 de enero del 2019, por el que su antecesora  la Diputada Carolina Hidalgo Herrera nos consulta si una persona que ocupa una plaza de confianza es electa en un cargo de elección popular ¿debe cobrar las prestaciones laborales al finalizar su nombramiento a tiempo definido en la plaza de confianza para ocupar el cargo de elección popular o al contrario, no debe cobrar dichas prestaciones por existir continuidad laboral al tener en ambos puestos al Estado como patrono? No sin antes ofrecer disculpas por la demora en su atención, todo justificado en el volumen de trabajo que atiende en particular este despacho.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aluden y aportan los criterios de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) y del Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa, materializados en los oficios Nos. STAP-0021-2019, de 11 de enero de 2019[1] y AL-DALE-PRO-007-2019, de 16 de enero de 2019[2], respectivamente, antagónicos entre sí con respecto al tema en consulta; aspecto en el que se fundamenta para elevarlo en consulta a la Procuraduría General de la República.

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen.

Debe quedar claro que entramos a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones contradictorias de los órganos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias,  pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-272-2017, C-105-2018, C-308-2018, C-338-2018 y C-036-2019, entre otros muchos).

Procederemos entonces a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

II.- Sobre el fondo.

Comencemos por advertir que el tema aludido en la presente consulta involucra directamente la aplicación de la norma legal que, con innegable vocación de generalidad, establece el denominado impedimento legal relativo[3] de reingreso en cargos remunerados de cualquier dependencia del Estado, para aquellos servidores públicos que hubiesen recibido el auxilio de cesantía (Dictamen C-050-2019, de 22 de febrero de 2019); el cual ha sido ampliamente abordado por nuestra jurisprudencia administrativa y que anterior a la Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9343-, estaba expresamente referida a la norma contenida originalmente en el ordinal 579 del Código de Trabajo; posteriormente convertida en el ordinal 586 inciso b), hoy 686 de ese mismo cuerpo legal. Por la precisión de aquellos preceptos y la unívoca interpretación que de ellos hemos efectuado, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces, extraer de esa doctrina administrativa algunos corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a su interrogante.

Así, sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo[4], nos limitaremos a indicar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo, que posteriormente correspondió al 586, fue incorporado con la clara intención de proteger a los servidores del Estado, a fin de que pudiera serles reconocido el auxilio de cesantía cuando su relación de empleo terminara con responsabilidad patronal (Entre otros, Dictamen C-332-2015, de 04 de diciembre de 2015, citando Expediente legislativo Nº 2344, pág. 2).

Según determinó en su momento la Sala Constitucional, lo que hace la norma del citado artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, es regular y delimitar el contenido de la indemnización por concepto de auxilio de cesantía –que no es un derecho absoluto[5]- en el caso de los servidores que se reincorporen a un cargo remunerado en la Administración Pública (Resolución Nº 2005-07180 de las 15:04 hrs. del 8 de junio de 2005). De modo que, como regla de principio, los servidores públicos que se acogieran a dicho beneficio no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes (Entre otros muchos, el dictamen C-231-2010, de 16 de noviembre de 2010).

Actualmente, posterior a la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9343-, aquella prohibición relativa está contenida en el ordinal 686 del Código de Trabajo, con igual contenido normativo al aludido; la cual dispone:

“Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral. Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

La Procuraduría General de la República, cuando se trate del Estado, o el representante legal de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado que pagó, procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición establecida en el párrafo anterior, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo por el monto resultante de la liquidación que haga la administración.” (Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”.)

            Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa dicha prohibición relativa de reingreso a cargos remunerados en dependencias del Estado, tiene una innegable vocación de generalidad, pues alcanza y resulta aplicable a todos los servidores públicos sin distinción (Dictámenes C-121-2004, de 20 de abril de 2004; C-221-2007, de 4 de julio de 2007; C-329-2015, de 02 de diciembre de 2015 y C-332-2015, de 4 de diciembre de 2015, en relación con lo dispuesto por los artículos 682 del Código de Trabajo vigente -585 anterior-, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública; resolución Nº 2015-671 de las 09:40 hrs. del 26 de junio de 2015, sala Segunda), incluidos los empleados de confianza (Dictámenes C-081-90, de 25 de mayo de 1990; C-221-2007[6], op. cit. y C-125-2014, de 22 de abril de 2014), empleados contratados por servicios especiales (Dictamen C-119-2009, de 4 de mayo de 2009) y todos aquellos a quienes se les han cancelado prestaciones legales –en concreto la cesantía- con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso laudos arbitrales (Dictámenes C-213-95, de 20 de setiembre de 1995, C-101-98, de 5 de junio de 1998 y C-097-2006, de 07 de marzo de 2006) u otra norma especial de carácter reglamentario, agregaríamos (Dictamen C-050-2019, op. cit.).

            De modo que, si el servidor público es cesado, se le cancela la cesantía y de forma inmediata es recontratado y pasa a ocupar un cargo remunerado en la Administración Pública, como es el caso de la Asamblea Legislativa –Poder del Estado- (Dictamen C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007), estará obligado a devolver en su totalidad lo percibido. O bien, deberá restituir lo proporcional al tiempo que estuvo desempleado, en caso de que el reingreso fuese posterior al cese; esto independientemente de si reingresa y ocupa un cargo remunerado de plazo determinado o fijo (Dictámenes C-125-2015, de 27 de mayo de 2015, C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015); lo cual incluye a quienes se reincorporen en cargos remunerados de confianza, sean jerarcas o subalternos, por ejemplo (Dictámenes C-271-2009[7], de 2 de octubre de 2009; C-051-2013, de 01 de abril de 2013; C-125-2014, de 22 de abril de 2014 y C-332-2015, de 04 de diciembre de 2015), e incluso “representativos” o de elección popular, al tenor del ordinal 111.1 de la LGAP, porque la norma no hace diferenciación al tipo de relación de empleo en la que se reingresa y por ello, la obligación de devolución de los dineros recibidos por auxilio de cesantía resultaría de aplicación a estos funcionarios gobernantes (Dictamen C-332-2015 op. cit).

No está de más recordar que el reconocimiento de beneficios laborales en el Sector Público, debe ser plenamente acorde con el ordenamiento jurídico; máxime cuando tal premisa está claramente establecida por el numeral 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, -Nº 8422 de 6 de octubre del 2004, publicada en La Gaceta Nº 212 del 29 de ese mismo mes y año-, según el cual: “Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario públicos que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable” (Dictamen C-097-2006, de 07 de marzo de 2006).

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

El artículo 686 del Código de Trabajo vigente conserva la prohibición o impedimento de carácter relativo –no absoluto- de reingreso en cargos remunerados de cualquier dependencia del Estado, para aquellos servidores públicos que hubiesen recibido el auxilio de cesantía.

De modo que, como regla de principio, los servidores públicos –incluidos los denominados empleados de confianza jerarcas o subalternos- que se acogieran a dicho beneficio, sea con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso laudos arbitrales u otra norma especial incluso carácter reglamentario, no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes; esto independientemente de si reingresa y ocupa un cargo remunerado de plazo determinado o fijo; lo cual incluye a quienes se reincorporen en cargos remunerados que sean de confianza o de elección popular, por ejemplo.

No es dable entonces conceder el pago de cesantía previsto por el Decreto Ejecutivo No. 39059 de 9 de marzo de 2015, a los servidores públicos que al ser removidos de sus puestos de confianza subalternos, por ejemplo, inmediatamente pasan a ocupar cargos remunerados en alguna dependencia del Estado, incluida la Asamblea Legislativa; esto con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva que asuman en el nuevo cargo.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

                                                              MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg