OJ-031-2010
9 de julio, 2010
Licenciado
Luis Fishman
Z
Diputado a la Asamblea Legislativa
Partido Unidad Social
Cristiana
Estimado señor Diputado:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, por Ministerio
de Ley, Lic. Ricardo Vargas Vásquez, me refiero a su atento oficio N° DLF-0016-2010 de 5 de julio anterior, recibido el día 7
en la Procuraduría, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría
“en relación con la Ley N° 7929 del 6
de octubre de 1999, “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y
el Gobierno de la República de los Estados Unidos de América para la
cooperación para suprimir el tráfico ilícito, en relación a cuál es el
contenido exacto del mismo y, en el caso de que haya sido modificado,
indicarnos por quién y cuándo”.
De conformidad con lo transcrito, la consulta tiene
como objeto exclusivo se determine cuál es el contenido exacto del Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República
de los Estados Unidos de América para la cooperación para suprimir el tráfico
ilícito. Objetivo exclusivo al cual se refiere el presente pronunciamiento.
I.
LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL PROCURADURÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA.
De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede
aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la
ley, ejerce la
Procuraduría General de la República en relación con los
órganos de la
Administración Pública.
La “función consultiva” de la Procuraduría General
se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las
diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública
activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar
el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la
emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la
autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los
principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas
actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas
que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la Administración
adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de
orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la
decisión administrativa.
El sustento normativo de la función
consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A
efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:
“ARTÍCULO 4°.-
CONSULTAS:
Los órganos de la Administración Pública,
por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso,
deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de
los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.
(Así reformado por el inciso c)
del artículo 45 de la Ley N° 8292
de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).
Interesa aquí destacar que la función
consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública
y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias
respecto de la
Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa
sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal
efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de
diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.
No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa,
la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores
Diputados formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas
funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no
vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en
relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de
control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.
Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como
objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la
Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.
En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y
mesura de la consulta que se formule.
Se ha indicado en diversos
pronunciamientos que la consulta de los señores Diputados se sujeta a los
límites del ejercicio de la función consultiva, lo que conlleva a que cualquier
cuestionamiento sobre la actuación de una autoridad administrativa debe ser
planteado ante las instancias correspondientes y no pretender una solución en
el plano consultivo. Esfera en la cual debe estarse a la interpretación del
ordenamiento jurídico y por ende, será procedente si dicha interpretación
corresponde a la Procuraduría.
Hecha esa aclaración, como una forma de
colaboración con las funciones que el ordenamiento atribuye a los señores
Diputados, entramos a pronunciarnos respecto de lo solicitado.
II.- INCONSTITUCIONALIDAD
DE LA SECCION VIII.2
Como se indicó, la consulta tiene como objeto
determinar cuál es el contenido del Acuerdo entre el Gobierno de la República
de Costa Rica y el Gobierno de la República de los Estados Unidos de América
para la cooperación para suprimir el tráfico ilícito.
El texto de dicho Acuerdo fue objeto de diversos
cuestionamientos de constitucionalidad. La propia Procuraduría
en diversos pronunciamientos cuestionó disposiciones del Acuerdo y en
particular lo relativo a los permisos para el ingreso de tropas y
aeronaves de guerra del Gobierno de los Estados Unidos. Así, en las Opiniones N° O.J. 052-97 de 17 de octubre, 1997, OJ-070-98 de 17 de agosto
de 1998 y 010-99 de 15 de enero de 1999, la Procuraduría hizo reparos a los
sucesivos proyectos de Acuerdo que le fueron sometidos y ello en relación con
la debida interpretación y aplicación del artículo 121, inciso 5 de la Constitución Política,
por ende, respecto de la necesidad de un “asentimiento previo y expreso del
Poder Legislativo para el ingreso de tropas y la permanencia de naves de
guerra”. No obstante, en el último de los pronunciamientos la Procuraduría
interpretó que el artículo VII. 2 determinaba que al aprobar la Asamblea Legislativa
el convenio concedería el permiso por el término de diez años, con lo cual se
cumplía lo dispuesto en el artículo 121 inciso 5, en el tanto sería la Asamblea
que acordara o no el permiso.
Dada esa interpretación y las discusiones que se generaron, el
proyecto tendiente a la aprobación legislativa del Acuerdo fue objeto de
cuestionamientos de constitucionalidad, particularmente en orden a la Sección VIII.2,
relativa a los permisos. Y como es ampliamente sabido, la Sala se pronunció por
la inconstitucionalidad de esa Sección. Dispuso la Sala en la resolución N° 4156-99 de 16:33 hrs. de 2 de junio de 1999:
“En consecuencia, la Sala estima que el Tratado es
desarrollo de estas ideas esenciales, derivadas del compromiso de cooperar
internacionalmente en la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y
sustancias psicotrópicas, y es por ello que como tesis de principio, en la
tramitación de un instrumento de cooperación como el que se estudia, no se
encuentran inconsistencias con relación al Derecho de la Constitución. En
nuestro criterio y por la forma como está estructurado, el tratado que se
aprueba, en realidad, no contempla autorizar "en blanco" el ingreso
de tropas extranjeras al territorio nacional, ni la permanencia de naves de
guerra en los puertos y aeródromos, que parece ser la premisa en la que se
fundamenta el numeral VIII.2 del tratado, a partir de la interpretación que se hizo
en las opiniones de la
Procuraduría General de la República. Por el
contrario, creemos que se trata de establecer un sistema de vigilancia policial
conjunta, por medio de las llamadas convencionalmente fuerzas del orden
público, utilizando naves que no son de guerra en estricto sentido, ni tampoco
tropas ni militares del Ejército de los Estados Unidos de América, sino
mediante la conformación de fuerzas y equipos policiales, como parte de la
ejecución de los compromisos asumidos por ambos países en la lucha contra el
narcotráfico, al firmar y aprobar las Convenciones y Tratados a que se ha hecho
referencia. De todas formas, la Sala no comparte el criterio de la Procuraduría General
de la República, en el sentido que se incorpora en el tratado bilateral la disposición
que suple los permisos a que alude la norma constitucional que se examina, de
tal manera que al aprobarse el documento debe expresarse, por otro lado, pero
simultáneamente, la voluntad manifiesta de la Asamblea Legislativa
de autorizar a las fuerzas americanas, para que, en los términos del tratado,
puedan operar como lo han convenido ambos países. Esto nos conduce al análisis
de dos diversos aspectos: 1) en primer lugar, que del propio documento salen
las ideas indiscutibles de que no se trata de la permanencia de fuerzas
castrenses en territorio de Costa Rica, en su sentido más amplio del concepto:
por un lado, porque los fines que se persiguen no son militares, ni se
fundamentan en actuaciones bélicas, ni se pretende autorizar el acantonamiento o
permanencia de fuerzas del ejército de los Estados Unidos de América en
territorio nacional, lo que no solo no es objeto de discusión en este tratado,
ni el mismo permite, bajo ninguna circunstancia, que pueda ser interpretado en
ese sentido; y segundo, porque es precisamente la naturaleza de la operación
conjunta del patrullaje, como medio idóneo escogido libremente por ambas partes
para combatir el tráfico ilícito de estupefacientes, lo que la distingue de las
operaciones militares; es decir, a la luz del tratado, todas las operaciones
que se emprendan deben ser comunicadas, desde el inicio, a las autoridades
costarricenses, para que éstas den la autorización correspondiente que ha
previsto el convenio; esto implica, desde luego, que toda infracción al espíritu
y letra del tratado que conduzca a detenciones, abordajes, secuestros de
elementos probatorios, etcétera, en forma distinta a la prevista, provocaría
una infracción al principio de legalidad penal, lo que haría nugatorios los
esfuerzos conjuntos que se persiguen; 2) no es posible argumentar que en el
acto de aprobación del tratado, la Asamblea Legislativa
concede la autorización constitucional, anticipada e ilimitada a que alude el
inciso 5) del artículo 121, puesto que tal proceder no es jurídicamente viable
sin violar la
propia Constitución Política. La Asamblea Legislativa
no puede, válidamente, dar una especial autorización para que, bajo la
modalidad de un sistema bilateral de cooperación internacional, se puedan
realizar operaciones de las contenidas en el inciso 5) aludido, en forma
ilimitada y por un plazo abierto. Dados los presupuestos que le dan contenido a
esta norma, la misma no puede ser interpretada más que desde la dimensión que
ella misma tiene: los permisos para el ingreso de tropas extranjeras al
territorio nacional y la permanencia de naves de guerra en puertos y
aeródromos, se deben otorgar en cada caso, previa calificación por la Asamblea Legislativa
de las circunstancias que rodean la solicitud; dada la naturaleza y la
sensibilidad de la materia que se trata, esos límites no pueden ser traspasados
por un tratado bilateral, como pareciera que se pretende, sin incurrir en una
violación de la propia Constitución Política. Por último y
sobre este tema, lo único que permite nuestro ordenamiento constitucional, es
la formación de fuerzas de policía necesarias para mantener y vigilar el orden
público (artículos 12 y 140 inciso 16), por lo que el correcto entendimiento
del contenido del tratado, debe ir dirigido en este sentido. Todo lo anteriormente
expresado nos conduce a dos conclusiones: primera, que es inconstitucional el
numeral VIII.2 del tratado, por violación del inciso 5) del artículo 121 de la Constitución Política;
segunda, que el tratado, tal y como se formula, lleva implícita la
interdicción, de manera absoluta, de todo lo concerniente a la materia militar,
pero en el estricto sentido de lo castrense, esto es, que se trate de tropas
americanas y naves de guerra del ejército de los Estados Unidos de América. Es
por esto que, también como tesis de principio, no haría falta la firma de un
tratado para establecer un convenio de cooperación bilateral con los propósitos
aquí enunciados, sino la de protocolos de menor rango, como parte de la
ejecución de las normas de los convenios vigentes, como por ejemplo las que se
han citado en la primera parte de este considerando; no obstante, sí es
requisito esencial la aprobación legislativa, pero no por la presencia de naves
de guerra o de fuerzas militares, sino para poder conformar la legitimación
penal en la actuación conjunta de las fuerzas del orden de ambos países, esto
es, para poder, por la vía del convenio bilateral y como ejecución de las
políticas de cooperación entre las dos naciones, establecer un sistema conjunto
de represión de delitos internacionales, utilizando, para ello, sistemas como
los que ha ideado este tratado, de manera que resulte, el producto de lo
acordado entre los dos países, coherente con lo que disponen el artículo 12 y
el inciso 16) del artículo 140 de la Constitución Política,
o sea, que está proscrito el ejército como institución permanente; que para la
vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía
necesarias y que le corresponde al Poder Ejecutivo disponer de la fuerza
pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país. En última
instancia, se trata de crear un sistema de vigilancia y represión de los
delitos internacionales del narcotráfico, como ha quedado dicho, utilizando
fuerzas del orden (de policía) bajo la dirección de las autoridades
costarricenses y no de operativos militares en estricto sentido. (…)”. (La
negrilla es propia).
Se concluye que es inconstitucional el numeral
VIII.2 y se hace una interpretación de los artículos IV.3, IV.10 y VII.11.
De la resolución N° 4156-99 queda claro que el artículo 121, inciso 5 de la Constitución Política
requiere que los permisos para el ingreso de tropas extranjeras al territorio
nacional y la permanencia de naves de guerra en puertos y aeródromos, se
otorguen caso por caso, sin posibilidad de interpretar que el permiso se
extiende por la sola aprobación del Acuerdo. Consecuentemente, de lo resuelto
por la Sala se sigue que la potestad de la Asamblea Legislativa
para otorgar dichos permisos no deriva de ninguna norma de tratado o acuerdo
internacional, verbigratia el Acuerdo de Patrullaje.
Por el contrario, esa potestad deriva directamente de la Constitución Política.
Una potestad exclusiva y excluyente que debe ser ejercida
siempre que se den las condiciones que el artículo 121, inciso 5 prescribe con
prescindencia de cualquier acuerdo o tratado internacional.
De lo resuelto por la Sala queda claro, por
demás, que el término de diez años dispuesto en la Sección VIII.2 y
referido exclusivamente al otorgamiento de permisos es absolutamente
inoperante. Por ende, la vigencia y eficacia del Acuerdo no puede establecerse
con base en lo dispuesto en esa Sección VIII.2.
Ahora bien, es sabido que lo resuelto por la Sala Constitucional
al conocer de una Consulta Legislativa solo es vinculante en cuanto establezca
la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado. Por
consiguiente, lo resuelto por la Sala en torno a la Sección VIII.2 no
obligaba a la
Asamblea Legislativa a modificar el texto o suprimirlo.
No obstante, tanto el Poder Ejecutivo como la Asamblea Legislativa
decidieron tomar en cuenta lo resuelto por el Tribunal Constitucional.
Para lo cual se procede a redactar un Addendum al
Acuerdo, sometido a la
Asamblea Legislativa bajo forma de Protocolo.
III.- APROBACION LEGISLATIVA DEL PROTOCOLO
Mediante oficio LyD-345-0799
de 5 de julio de 1999, el Poder Ejecutivo sometió a conocimiento de la Asamblea Legislativa
el Addendum al “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América para la
Cooperación para suprimir el tráfico ilícito”. El Ejecutivo motivó esa
pretensión en que “La
Sala Constitucional en su voto N°
4156-99 declaró el párrafo 2 de la Sección VIII de dicho acuerdo, inconstitucional;
por lo tanto ambas partes tomaron el acuerdo correspondiente para
modificarlo y así subsanar los artículos”. (folios
292-293 del expediente legislativo).
El texto del Protocolo sometido a conocimiento
de los señores Diputados dispone:
“Artículo 1:
El párrafo 2 de la Sección VIII del Acuerdo será modificado para
leerse en su totalidad de la siguiente manera:
“En toda ocasión que lo requiera el artículo 121, inciso 5
de la
Constitución Política de Costa Rica, el Gobierno de Costa
Rica, deberá requerir y obtener de la Asamblea Legislativa
el permiso correspondiente para las actividades contempladas en los
incisos 8 y 10.b de la
Sección IV del presente Acuerdo”.
Artículo II.
Este Protocolo deberá entrar en vigencia al mismo tiempo y
en la misma forma que el Acuerdo”. (cfr. folios 295-296 del Expediente.
En la sesión N° 6 del 6 de julio de 1999 la Comisión Permanente
Especial de Consultas de Constitucionalidad aprobó por
unanimidad enviar informe al Plenario para que el proyecto de aprobación del
Acuerdo se remitiera a la Comisión dictaminadora, folios 308 y 310 del
Expediente. Por ello se emite un informe afirmativo que recomienda remitir el
Acuerdo a la Comisión dictaminadora para que apruebe “un Protocolo que subsana
los vicios que la Sala señaló”. Informe que es aceptado por la Asamblea, folio
325. De ese modo, el proyecto pasa de nuevo a la Comisión Permanente
Especial de Relaciones Internacionales. En dicha Comisión, se
presentan mociones para incluir en el texto del proyecto el Protocolo de
mérito, folio 337 y 338. Para lo cual se modifica el texto del artículo 1 del
proyecto de ley. La Comisión aprueba por unanimidad el texto del Proyecto,
incluyendo el Protocolo que nos ocupa, folio 342. En lo que aquí interesa,
tenemos que el artículo 1 del texto del Dictamen dispone:
“ARTÍCULO 1.- Apruébanse, en cada una de sus partes, el
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la
República de los Estados Unidos de América para la Cooperación para Suprimir el
Tráfico Ilícito, firmado en San José el 1º de diciembre de 1998 y Protocolo al
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los
Estados Unidos de América, para la Cooperación para Suprimir el Tráfico
Ilícito, firmado en San José el 2 de julio de 1999, cuyos textos literales son
los siguientes: (…).
Y en los folios 364 y 365 se incluye el
Protocolo que antes se transcribió. El proyecto recibió el voto de 45 diputados
en Primer Debate, folio 383. Así, aprobado el proyecto pasa a la Comisión de
Redacción. El Informe sobre la redacción final del texto aprobado en Primer
Debate, visible al folio 390, señala:
“ARTÍCULO 1.- Apruébanse, en cada una de sus partes, el
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la
República de los Estados Unidos de América para la Cooperación para Suprimir el
Tráfico Ilícito, firmado en la Ciudad de San José el 1º de diciembre de 1998,
así como su Protocolo, firmado en la Ciudad de San José el 2 de julio de
1999. Los textos literales son los siguientes:
TEXTO DEL CONVENIO
Artículo 2
(….)”.
Es decir, el Informe no transcribió como debía
ni el texto del Acuerdo ni el texto de su Protocolo. No obstante, fue
patente que se aprobaba el texto de uno y otro. En la Comisión se produjo el
siguiente diálogo entre la Presidente de la Comisión y el filólogo:
“La Presidenta:
Veo que también se tachó una gran parte de este artículo
primero. ¿Por ser repetitivo?
Lic. Alberto Barahona:
Sí señora, porque se aprueban dos documentos, el acuerdo en
sí y un protocolo; el protocolo a ese acuerdo, entonces esa parte que está
tachada es repetición del nombre del acuerdo, de tal manera que nosotros
sustituimos todo eso por la palabra “su” y se lee “así como su protocolo” y así
se entiende que es todo lo anterior, el nombre anterior del acuerdo”, cfr. folio 436 del Expediente legislativo.
El texto aprobado en Primer Debate fue objeto de
una nueva consulta de constitucionalidad. La sentencia N° 7181-1999 de 14:51 hrs. de 16 de setiembre de 1999 de la Sala Constitucional
consideró que el Protocolo modificaba el Acuerdo, subsanando los problemas de
constitucionalidad de la
Sección VIII.2 y de las otras secciones. En orden a los
permisos se indicó:
“Para subsanar este vicio de
inconstitucionalidad, los gobiernos de Costa Rica y de los Estados Unidos de
América suscribieron en San José de Costa Rica, el dos de julio de mil
novecientos noventa y nueve, un Protocolo que modifica el Acuerdo original,
pasando el numeral VIII.2 a contener el siguiente texto:
"En toda ocasión que lo
requiera el artículo 121, inciso 5) de la Constitución Política,
el Gobierno de Costa Rica deberá requerir y obtener de la Asamblea Legislativa
el permiso correspondiente para las actividades contempladas en los incisos 8 y
10.b de la Sección IV
del presente Acuerdo."
La anterior enmienda efectuada
en el Acuerdo efectivamente subsana el vicio detectado por este Tribunal. Es
importante recalcar que la actuación del Servicio de Guadacostas
de los Estados Unidos de América, en los términos del presente tratado de
cooperación, no puede en ningún caso exceder del marco competencial del mismo;
valga decir, que debe estar restringido a combatir el tráfico ilícito de
estupefacientes; lo anterior implica que las embarcaciones y aeronaves de las
fuerzas del orden de Costa Rica y los Estados Unidos de América -en el marco
del tratado- no podrán participar en operativos de naturaleza distinta a la
estrictamente delimitada por el Acuerdo, excluyendo así cualquier actuación de
carácter militar, fiscal o de cualquier otro tipo no contemplado expresamente.
De la misma forma, es claro que el tratado suscrito no autoriza al Gobierno de
los Estados Unidos de América la instalación de bases militares en territorio
costarricense, ni la permanencia de sus efectivos por períodos superiores a los
expresamente aprobados por la Asamblea Legislativa. Por
otra parte, de la lectura conjunta del texto del protocolo referido y del
artículo 3 del proyecto de aprobación del Acuerdo, es posible afirmar que la
necesidad de previa autorización impuesta en el inciso 5) del artículo 121
constitucional debe también ser exigida a las naves de las autoridades del
orden de los Estados Unidos de América que participen en la ejecución del
presente tratado. Es decir, que la autorización de la Asamblea Legislativa
será necesaria también para la permanencia en puertos y aeródromos nacionales,
de las aeronaves y embarcaciones del Servicio de Guardacostas del Gobierno de
los Estados Unidos de América, por voluntad expresa de las partes tratantes.
Así las cosas, en los términos en que fue aprobada la modificación al artículo
VIII.2 del tratado, y entendida dentro de los estrictos términos del presente
Acuerdo, el vicio detectado por la Sala se considera superado”.
A partir del Protocolo y de las normas
agregadas al proyecto de ley para dar ejecución al voto 4156-99, la Sala
concluye “que el texto puesto en su conocimiento no transgrede el parámetro de
constitucionalidad”. Texto propuesto que no es otro que el comprensivo del
Protocolo en cuestión. Así lo reafirma el Por tanto de la sentencia:
“Se evacua la consulta formulada en el sentido de que la
Sala no advierte vicios de inconstitucionalidad en el proyecto de aprobación
del "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno
de los Estados Unidos de América, para la Cooperación para suprimir el tráfico
ilícito, firmado en San José, el 1° de diciembre de 1998 y su Protocolo",
que se tramita en el expediente legislativo número 13.495”.
Leída que fue esta resolución, el proyecto
fue aprobado en Segundo Debate con el voto de 43 señores Diputados, folio 503,
ante lo cual el Presidente ordenó trasladar el expediente a la Secretaría para
la confección del decreto correspondiente, folio 482 del expediente
legislativo.
Consta al folio 506 del Expediente legislativo
que se remitió al Ministerio de la Presidencia debidamente firmado por los
miembros del Directorio Legislativo original y copia del Decreto legislativo
7929, para que siguiera el trámite constitucionalmente establecido. Se indica
que el Decreto consta de 25 folios. Es, obviamente, ese texto el sancionado por
el Poder Ejecutivo, el cual lo devuelve con 26 folios (folio 507).
Si bien el texto del Decreto Legislativo
7929, visible a los folios 510 y siguientes del Expediente si bien indica en su
artículo primero que se procede a aprobar el Protocolo al Acuerdo, guardando la
redacción dada por la Comisión de Redacción, no incluye el texto del Protocolo
en cuestión. En efecto, al finalizar la transcripción del Acuerdo en el folio
533 se continúa con el artículo 2 de la ley aprobatoria sin incluir el
Protocolo. Las razones por las cuales el texto remitido por el Departamento de
Servicios Parlamentarios no incluye el texto del Protocolo no pueden extraerse
del Expediente legislativo.
Dado que el Decreto Legislativo no contiene el
texto del Protocolo, se explica que la publicación en el Diario Oficial La Gaceta N° 209 de 28 de octubre de 1999 no incluya esa parte de la
Ley aprobada. Circunstancia que también justifica el contenido con que se
presenta la Ley en el Sistema Nacional de Legislación Vigente.
IV.- UNA DIFERENCIA ENTRE LA LEY ACTO JURIDICO-LEY
DOCUMENTO
La reseña anterior pone en evidencia el interés
tanto de los señores Diputados como del Poder Ejecutivo en solucionar el
problema de constitucionalidad determinado por la Sala Constitucional,
así como la respuesta que para este efecto se dio. Es decir, el Addedum bajo forma de Protocolo aprobado por las Partes
Contratantes y sometido a conocimiento y aprobación de la Asamblea
Legislativa. Respecto del procedimiento de formación de la
ley no existe duda de que una importante mayoría de los entonces señores
Diputados se manifestaron por modificar el Acuerdo a través de la aprobación
del Protocolo de cita. Empero, por razones que se desconocen, el documento que
debía plasmar la voluntad real expresada por los señores Diputados a través de
la incorporación del Protocolo en el texto del proyecto y su aprobación tanto
en Comisión como en Plenario, y en su caso por el Poder Ejecutivo, no expresa
correctamente esa voluntad y decisión. Y ello por cuanto se omitió en el
Decreto Legislativo, según lo indicado, una parte importante del contenido de la
decisión legislativa.
En consecuencia, el contenido del documento que
traduce la ley al plano jurídico no coincide con lo aprobado por los señores
Diputados. Parafraseando a la Sala Constitucional, en su sentencia 6859-96 de
14:42 hrs. del 17 de diciembre de 1996, puede decirse que La ley no es solo el
documento impreso como tal sino que es el producto de la realización de las
distintas fases del procedimiento legislativo, tal como ha sido diseñado en la Constitución Política
y en el Reglamento de la Asamblea, comprensiva de las diversas modificaciones
surgidas en la discusión legislativa y, por consiguiente, la decisión
legislativa manifestada en las diversas votaciones afirmativas, en particular
en el Primer y Segundo Debates. Tomando en cuenta lo cual cabe afirmar que
existe una discordancia entre la ley como acto jurídico con la ley documento,
documento que fue firmado por los miembros del Directorio y luego por el Poder
Ejecutivo. Y es que en ausencia de modificaciones aprobadas con posterioridad a
la aprobación del texto en Comisión, hay que considerar que el texto de la Ley
(Decreto legislativo) debe corresponderse exactamente con el texto contenido en
el Dictamen Afirmativo unánime de la Comisión de Relaciones Internacionales,
texto que fue el conocido por los señores Diputados y el cual recibió la
votación necesaria para convertirse en ley de la República. Recordemos
que el artículo 1 de la Ley expresamente indica que su objeto es aprobar no
solo el Acuerdo sino “su Protocolo”, por lo que en ese artículo sí se dejó
plasmada la voluntad del legislador.
Resta recordar que el ordenamiento jurídico
contempla mecanismos para solucionar la situación presentada.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es Opinión Jurídica no
vinculante de la Procuraduría
General de la República, que:
1.- La Asamblea Legislativa
conoció y aprobó la inclusión del Protocolo
al Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno
de los Estados Unidos de América para la Cooperación para suprimir el tráfico
ilícito. Protocolo que tendía a solucionar los problemas de constitucionalidad
determinados por la
Sala Constitucional, en su resolución N°
4156-99 de 2 de junio de 1999.
2.- En
ese sentido, la voluntad real expresada por los señores Diputados fue modificar
el Acuerdo por medio de su Protocolo, el cual fue debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa.
3.- Por razones que no se
determinan, el Decreto Legislativo 7929, texto impreso de la Ley aprobada por la Asamblea Legislativa,
no se corresponde con la voluntad real del Legislativo.
4.- En efecto, ese
documento impreso no incluye una parte del cuerpo de la Ley, precisamente el
Protocolo de mérito. Omisión que debe ser subsanada por la Asamblea Legislativa.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/mvc