Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me permito dar respuesta a su solicitud de aclaración del Dictamen C- 209-2003 de fecha 9 de julio de 2003, que versa sobre la autorización que debe conceder la Asamblea Legislativa para el ingreso a territorio nacional de buques y aeronaves de guerra, y permanencia de éstos en puertos y aeródromos nacionales; a tenor de lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 121 de la Constitución Política.
OBJETO DE LA CONSULTA.
Como cuestión previa, se hace necesario establecer que la solicitud de aclaración de dictámenes, así como de sentencias o resoluciones, ya sean administrativas o judiciales, procede únicamente en cuanto a la parte dispositiva o resolutiva del pronunciamiento, que para el supuesto de nuestros dictámenes, sería la parte de las "Conclusiones". Asimismo, debe entenderse que la "aclaración" no puede ser utilizada para discutir o introducir puntos o temas que no fueron objeto de la consulta original. De darse el caso en que se someta a nuestra consideración un nuevo punto, aunque relacionado con el tema original, daría lugar a una nueva consulta, debiéndose aportar el correspondiente criterio de la asesoría legal del órgano consultante.
Dentro del anterior orden de ideas; la aclaración o más bien aclaraciones solicitadas por el Despacho de Seguridad en esta ocasión, habrían de ser rechazadas, por incurrir en los dos defectos señalados; no obstante, en pro de la eficiencia administrativa y a manera de colaboración institucional, procedemos a referirnos al asunto, en los siguientes términos:
En el oficio de cita, Ministerio expresa lo siguiente:
1.- "En el párrafo final de la página 6, así como párrafo primero de la página 7, se consigna el siguiente texto: La cuestión del atraque y permanencia en puertos nacionales de las embarcaciones utilizadas en la labores de patrullaje, en virtud de lo dispuesto en el citado convenio; así como el sobrevuelo y aterrizaje de aeronaves que ingresen al territorio nacional por las mismas razones, debe regirse por las disposiciones contenidas en los Artículo 1.3,1.4 (Definiciones) del Acuerdo y Artículo 3 ( Norma interpretativa) de la Ley aprobatoria. (la cursiva y negrita no son del original).
Continúa manifestando el Ministerio: "Preocupa a este Despacho la eventual confusión entre los términos "sobrevuelo" y "aterrizaje", toda vez que, de acuerdo con una interpretación literal del texto transcrito, el permiso legislativo sería requerido tanto para aquellas aeronaves que sobrevuelen el espacio aéreo nacional para aterrizar en el territorio costarricense como para aquellas que solamente utilicen el espacio aéreo nacional para su tránsito entre dos o más Estados diferentes a Costa Rica."
En primer término, debemos afirmar que no existe ni hay razón para que existiere confusión alguna en cuanto a la expresión "sobrevuelo y aterrizaje" que se utiliza dentro del texto citado del dictamen C-209 (la misma utilizada por la Asamblea Legislativa al tramitar los permisos) para distinguir una sola operación que comprende las acciones destinadas a un sólo fin: aterrizar un avión militar en el país. Aunque como se verá, es perfectamente posible una separación entre la primera y la segunda fase de la operación; pues si bien no puede darse el aterrizaje sin el sobrevuelo, sí es posible el sobrevuelo sin aterrizaje; tanto así que de ello trata la presente "aclaración", que en realidad es la consulta de un punto nuevo sobre el tema.
Ciertamente, de conformidad con una lectura correcta del dictamen, es válido interpretar que se requiere también del permiso de la Asamblea legislativa para el sobrevuelo del territorio nacional por aeronaves militares o de guerra, o sea, pertenecientes a las Fuerzas Armadas de una nación extranjera; aún cuando no se produzca el aterrizaje en un aeródromo nacional. Y ello es así por cuanto, si bien lo normal es que se solicite el permiso para el "sobrevuelo y aterrizaje" como una sola operación, bien podría suceder que por razones climáticas, de fuerza mayor o de otra naturaleza, el aterrizaje no se produzca, aunque sí el ingreso al espacio aéreo nacional por la o las aeronaves de que se trate. Al igual que en la nueva situación sometida a consulta, donde la intención es únicamente el sobrevuelo, cobra sentido obtener la autorización respectiva.
Nótese que de lo que se trata es del resguardo de la soberanía nacional como un todo, lo cual comprende no sólo la porción del territorio ubicada entre sus costas y fronteras terrestres , sino también la porción de su espacio aéreo, sobre aquella y sobre el mar territorial; que sería violada si aeronaves militares o de guerra ingresaren a ésta, sin el correspondiente permiso. De modo tal que lo más importante viene a ser el sobrevuelo, por ser el primer contacto con el territorio nacional. Resulta entonces que así como las aeronaves civiles o comerciales deben solicitar, a la autoridad competente, permiso para ingresar al espacio aéreo nacional, a pesar, o mejor dicho, en función de los convenios internacionales sobre la materia, con mucho mayor razón y obligación deben hacerlo las aeronaves militares o de guerra.
No es usual que los aviones de guerra modernos, más sofisticados y poderosos, tengan necesariamente que sobrevolar el espacio aéreo nacional "para su tránsito entre dos o más Estados diferentes a Costa Rica", tal como expresa el consultante; pues generalmente dichas travesías se hacen sobre la alta mar o el espacio aéreo internacional, incluso fuera del alcance de los aparatos de radar normales. No obstante, si llegara a darse una situación como la propuesta, también se requeriría del respectivo permiso legislativo.
2.- En este punto, el Ministerio no solicita una aclaración, sino que expone la interpretación que hace de una de las conclusiones del dictamen de mérito, en los siguientes términos:
"Considera el Ministerio de Seguridad pública que, al tenor de la interpretación otorgada por parte de la Procuraduría al concepto de "Aeronaves de guerra", el permiso legislativo será necesario única y exclusivamente para aquellos medios aéreos que encuadren dentro de dicho concepto, no entendiéndose necesario para aquellos que no sean estrictamente militares.
Visto lo anterior, las aeronaves que no pertenezcan a la Secretaría de Defensa de los Estados Unidos y por lo tanto militares, sino dependientes de otras circunscripciones del Gobierno de ese país, como el Servicio de Aduanas, la DEA, la NASA y otras instancias gubernamentales, no deben recurrir al permiso legislativo constitucionalmente establecido."
Sobre la anterior interpretación; esta Procuraduría estima que es la correcta y acorde en un todo con los términos del Dictamen C-209, con la sola excepción en cuanto a si todas las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos pertenecen o están bajo el mando del Ministerio o Secretaría de Defensa, ya que no disponemos de ese tipo de información en nuestros archivos. De lo que sí tenemos conocimiento es que los Estados Unidos cataloga como Fuerzas Armadas al Ejército (Army), Marina (Navy), Infantería de Marina (Marine Corps), Fuerza Aérea (Air Force) y a la Guardia Costera (Coast Guard).
En consecuencia, como bien interpreta el Despacho de Seguridad Pública, las aeronaves pertenecientes a otras circunscripciones del Gobierno de los Estados Unidos, especialmente las encargadas de funciones de policía (law enforcement), como por ejemplo el Servicio Nacional de Aduanas, el de Inmigración, el Departamento de lucha contra las Drogas (DEA), la Agencia Nacional del Espacio ( Nasa), la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) y otras similares, no necesitan obtener el permiso legislativo para que sus aeronaves ingresen al territorio nacional.
3.- En tercer lugar, el Ministerio somete a la consideración de esta Procuraduría un nuevo punto, siempre relacionado con el ingreso de aeronaves militares al país; aunque cabe reconocer que la cuestión ya había sido planteada verbalmente, con anterioridad. El asunto se expone de la siguiente forma:
"Finalmente, preocupa a este Ministerio la constante realización de operaciones de búsqueda y rescate de embarcaciones y personas extraviadas en el mar que prestan aeronaves y buques de los Estados Unidos de América, así como la asistencia que aeronaves militares de ese país y otros Estados amigos han otorgado históricamente a Costa Rica en caso de desastres naturales y otro tipo de emergencias. Resulta evidente que en dichos casos, por lo perentorio de las necesidades de asistencia, de cuya respuesta puede depender la preservación o pérdida de vidas humanas, puede resultar difícil o imposible obtener la autorización legislativa."
Sobre la preocupación que plantea el Ministerio de Seguridad Pública, en cuanto a una supuesta dificultad para obtener autorización para el ingreso de aeronaves militares con ayuda, en casos de desastres naturales ( v.g. inundaciones o terremotos) que constituyan una calamidad pública, esta Procuraduría no estima que la obtención del permiso legislativo pueda resultar difícil o imposible, sino que por el contrario, en tales circunstancias, o una vez declarado el estado de emergencia, por el Poder Ejecutivo, históricamente, la Asamblea Legislativa ha actuado de modo consecuente y expedito.
En consecuencia, ni la ocurrencia de calamidades o desastres naturales, por sí misma, o el estado de emergencia nacional decretado por el Poder Ejecutivo, permiten una dispensa de la obligación constitucional de solicitar permiso para el ingreso de naves o aeronaves militares al territorio nacional, aunque sea para estos fines humanitarios.