C-035-2016
22 de febrero de 2016
Lic.
Mario Sanabria Ramírez
Director Ejecutivo
Consejo Nacional de Enseñanza Superior
Universitaria Privada
Estimado señor:
Con la aprobación de la Señora
Procuradora General de la República, me refiero al oficio CONESUP-DE-471-2015
del 08 de setiembre del 2015, en el cual solicita criterio en torno a las
figuras de la prescripción y la caducidad.
Específicamente, se solicitó
nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:
¿Cuáles son los plazos de las
figuras de prescripción y caducidad y la forma de aplicación de cada una, así
como el momento a partir del cual se da inicio a su cómputo, los supuestos de
interrupción; todo ello en atención a la particularidad del ordenamiento que
regula la potestad sancionadora a cargo del CONESUP?
Junto con la consulta
formulada se nos remite el criterio del Asesor Legal del Consejo Nacional de
Enseñanza Superior Universitaria Privada (en adelante CONESUP), el cual
concluye, en lo que a esta consulta interesa,
lo siguiente:
1. De
conformidad con el artículo 340 de la LGAP y dentro del marco jurídico que
regula el accionar del CONESUP, la figura extintiva de la caducidad no es aplicable
a los supuestos hechos que infrinjan el ordenamiento jurídico que resguarda el
CONESUP, sino que la ser una causa anormal de terminación, resulta aplicable
únicamente al procedimiento sancionador, una vez formalmente iniciado y a
consecuencia de su paralización por más de 6 meses…
2. Al no existir
disposición distinta en la Ley especial de creación del CONESUP y su
reglamento, la prescripción quinquenal contenida en el artículo 71 de la LOCGR,
es la figura extintiva que limita el ejercicio de la potestad sancionadora de
ese órgano colegiado, la cual puede computarse a partir del momento que ocurrió
el hecho si es notorio o en su defecto, a partir de que el informe preliminar
del cual se desprende la posible existencia de una infracción, es puesto en
conocimiento calificado del órgano colegiado del CONESUP y este adopta la una
decisión al respecto…
3. La acción de
prescripción no es alegable de oficio…”
I.
SOBRE LA CADUCIDAD EN
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
De conformidad con el artículo 261 de la Ley
General de la Administración Pública, el proceso administrativo ordinario
deberá terminarse en el plazo de dos meses.
Dispone la norma:
Artículo 261.-
1. El procedimiento
administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses
posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la
demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta
Ley.
2. Para tramitar la fase de
revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá el término de un
mes contado a partir de la presentación del mismo.
3. Si al cabo de los términos
indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el
reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración,
sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la
acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos
señalados por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (*).
Cabe señalar, no obstante, que el plazo establecido
en esta norma es un plazo ordenatorio, no un plazo perentorio. Lo que quiere decir que el
incumplimiento del plazo, no genera como regla de principio, la nulidad del
procedimiento administrativo ni mucho menos inhibe a la administración para
ejercer la competencia debida y dictar el acto final del procedimiento, tal y
como lo establece el artículo 329 de la Ley General de la Administración
Pública:
Artículo 329.-
1.
La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente
dentro de los plazos de esta ley.
2.
El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.
3.
El acto final recaído fuera de plazo será
válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley
Ahora bien, la Ley General sí establece un supuesto
en el cual el plazo podría afectar el procedimiento administrativo, y es
aquellos casos en que se produce una paralización del procedimiento
administrativo, imputable al interesado o a la propia administración, por más
de seis meses, pudiendo operar en estos casos la caducidad del procedimiento
administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 340 de ese cuerpo
legal.
Artículo 340.-
1)
Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de
causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la
Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la
caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en
el párrafo final del artículo 339 de este Código.
2)
No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte,
cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio
positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el
acto final.
3)
La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de
las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la
prescripción.
Sobre los alcances de esta norma, la Sala Primera
ha señalado que la caducidad parte de un principio de seguridad jurídica, según
el cual, los procedimientos administrativos no pueden permanecer eternamente
pendientes de resolver. Sobre la
naturaleza de esta norma, ese Tribunal de Casación ha señalado:
VI.- Sobre la caducidad del procedimiento. Como regla general, el
canon 222 de la LGAP impone a la Administración el deber de impulsar
oficiosamente los procedimientos. Esto es así en la medida en que actúa como
tramitador y decisor del expediente. En
este tanto, la Administración, a través del órgano director o decisor, según el
caso, siempre debe procurar que el procedimiento avance, en forma célere, hasta
el dictado del acto final. Empero, cuando el particular lo promueve para
obtener un beneficio, asume, en forma concomitante, el deber de instar su
prosecución en lo que le corresponda, asumiendo las consecuencias de su
indolencia cuando esta resulte un impedimento para la continuación de las
actuaciones, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 340 de la LGAP.
Por el contrario, cuando lo pretendido es la satisfacción de un interés
público, particularmente cuando este procura la imposición de una situación de
desventaja o gravamen al particular (ablatorias en
general), como en este caso, resulta ilógico, además de antijurídico, exigirle
a este último que promueva su continuación. En este último supuesto, la
tramitación y el impulso recae, en forma exclusiva, en
la Administración. Lo expuesto permite afirmar, entonces, que el párrafo
segundo del artículo 222 tiene una aplicabilidad limitada, dependiendo de cuál
sea el resultado final que se pretenda obtener con el pronunciamiento de la
Administración. Sobre la caducidad
del procedimiento administrativo, la Sala Primera ha indicado que se trata de
un instituto que pretende garantizar la seguridad jurídica mediante el archivo
de aquellos expedientes cuya tramitación se haya detenido por un lapso superior
a seis meses, imputable al promovente, siempre y cuando
este no pueda ser justificado. Se encuentra regulado en el numeral 340 de la
LGAP y se concibe como una sanción procedimental prevista contra la indolencia
en la sustanciación del procedimiento que impide que se vierta un
pronunciamiento de fondo. La norma 340 ibídem, establece lo siguiente: “….
El artículo, se ha indicado en múltiples ocasiones, se encuentra redactado
en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una
vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia
deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica
que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento
tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo
anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es,
por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el
numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la
tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia.
Luego, la caducidad aplica tanto a los procedimientos iniciados a gestión de
parte, como a los oficiosos. Es claro que en ocasiones, la Administración,
junto a su función de resolver el asunto, la ley le asigna la condición de
parte, al igual que al particular (numeral 275 LGAP). En este orden de ideas,
la aplicación del instituto que se analiza a los procedimientos oficiosos es
una consecuencia directa del principio de justicia pronta y cumplida, el cual
permea incluso a la sede administrativa y el sentido que se le debe dar a las
disposiciones de la LGAP. Lo anterior, en la medida en que es la única forma en
que se tutela la posición jurídica del particular frente a la Administración
que, motu propio, lo somete a un procedimiento administrativo del cual se
pueden desprender consecuencias ablatorias, y que
producto de la inercia de los órganos administrativos, se le coloca en una
posición de total incerteza en cuanto a su situación jurídica. El
reconocimiento de la caducidad dentro de los procedimientos administrativos
regulados por la LGAP deviene de la interpretación armónica del ordinal 340 ya
citado, no sólo con el principio de igualdad, sino también con el de seguridad
jurídica, en la medida en que permite garantizar a los administrados que no se
les someterá a un trámite en forma indefinida. El presupuesto de hecho que
debe concurrir para que se deba decretar la caducidad, es precisamente la
paralización del procedimiento por un lapso mayor de seis meses. En este punto,
es necesario realizar algunas precisiones según el tipo de procedimiento que se
trate, ya que, cuando este ha sido iniciado como consecuencia de una petición
del particular en la que deduzca una pretensión propia (285 LGAP), para que
pueda ser declarada la caducidad, la inercia debe ser imputable a este. Esto
implica que la continuación del procedimiento dependía, exclusivamente, de una
actuación suya que no se dio dentro del plazo legal fijado (seis meses). Por el
contrario, en aquellos casos iniciados en forma oficiosa, la anterior precisión
no resulta aplicable, siendo que al administrado no le asiste ninguna
responsabilidad de impulsar la tramitación, según lo ya dicho, lo determinante
es el transcurso de los seis meses sin actuaciones tendientes al avance del
trámite. Ello es acorde con los
postulados constitucionales que rigen la materia, dentro de los cuales se
pueden citar, entre muchos otros, el de celeridad, eficiencia, respeto del
debido proceso, razonabilidad y proporcionalidad. En suma, este Tribunal
estima, de conformidad con lo dispuesto en el cardinal 340 de cita, para que un
procedimiento sea declarado caduco, han de materializarse los siguientes
requisitos: 1. Que el procedimiento se paralice. 2. Que sea por un plazo
superior a los seis meses. 3. Que no se haya dictado acto final. 4. Que la
inercia sea atribuible a quien gestionó el procedimiento (en este caso la
Administración). (Resolución 061-F-TC-2015 del Tribunal de
Casación de lo Contencioso Administrativo, de las nueve horas y cuarenta y
cinco minutos del cuatro de junio del dos mil quince).
Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de ese
Tribunal de Casación en el sentido de para que opere, debe ser solicitada por
el particular o interesado, y no surtirá efectos sino hasta que haya sido
declarada, siendo que incluso en estos casos la administración podría emitir el
acto administrativo pasados los seis meses de inactividad, si dicha
circunstancia no ha sido solicitada. Al
respecto se ha señalado:
“Empero, los efectos
procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado
dentro del procedimiento, precisamente para ponerle fin. Ello conlleva a que la
decisión administrativa dictada luego de una inercia de seis meses atribuible
con exclusividad a la Administración, cuando no se haya alegado o declarado la
caducidad, sea totalmente válida. De la doctrina del canon 59 en relación al 66,
ambos de la LGAP, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas.
Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un
fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se
encuentra imposibilitado de actuar. Ya explicamos que, por regla general, las
competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas.
La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá
una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el
legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto condiciones o
términos de extinción. En este sentido, insistimos que el precepto 329 ibídem
señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para
todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre. La
caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento y como tal, debe
decretarse para generar ese efecto de cierre. Por ende, mientras no se
disponga, o al menos, no se haya solicitado (pues de haberse requerido, la
emisión de un acto final sin considerar si procede o no la caducidad sería nulo), no produce esa consecuencia procedimental. En el caso
concreto, estima el Tribunal que no concurren los elementos que permiten
declarar la caducidad del procedimiento…” (Sala Primera, resolución número
1001-A-S1-2013 de las dieciséis horas quince minutos del primero de agosto del
dos mil trece.)
Se desprende de lo expuesto, que el dictado
del acto final fuera del plazo de dos meses indicado, como regla de principio, no
constituye un motivo de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para
el dictado de una caducidad del procedimiento administrativo, en los términos
explicados por la Sala Primera en la sentencia antes transcrita.
Ahora bien, tal y como lo advierte la Sala
Primera, los efectos de la declaratoria de caducidad del procedimiento
administrativo, no implican necesariamente la imposibilidad de ejercer la
competencia disciplinaria, sin embargo, sí podrían afectarla si ha operado el
plazo de prescripción para su ejercicio, pues la caducidad declarada tiene como
efecto no suspender o interrumpir la prescripción del derecho.
“Durante
del procedimiento administrativo (sea ordinario, sumario o especial, según se
trate), es decir, la sustanciación de este mecanismo de ejercicio de la
potestad disciplinaria, es que ésta (la potestad) eventualmente puede verse
afectada de manera refleja por la caducidad de ese trámite en particular. Al
decretarse caduco, se elimina el efecto interruptor que pudo reconocérsele
hasta ese momento (al acto inicial o a otros de ese iter),
respecto del plazo prescriptivo de la potestad disciplinaria. Por esta razón y
a efecto de esclarecer, es que el legislador, con la Ley 8508 del 28 de abril
de 2006 (vigente a partir del primero de enero de 2008), introdujo el apartado
tercero al mandato 340 de la LGAP, el cual versa “3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho
de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los
efectos de interrumpir la prescripción.” Así pues, la caducidad del
procedimiento no suprime el derecho del administrado, tampoco las potestades y
derechos de la Administración. Pero sí tiene efecto sobre el cómputo del plazo
prescriptivo correspondiente: al tenerse por no seguido el trámite, se tiene
también como no interrumpido, en estas hipótesis, el ejercicio de la potestad
disciplinaria.” (Sala Primera, resolución número 00119-F-S1-2014 de
las trece horas treinta y cinco minutos del veinte de noviembre de dos mil
catorce.)
II.
SOBRE
LA PRESCRIPCIÓN.
1. Plazo de prescripción de la potestad sancionadora
del CONESUP.
La prescripción
negativa es una forma de extinción de las obligaciones por el transcurso del
tiempo. Para que opere la prescripción,
es necesario que se cumplan tres presupuestos: inercia del titular del derecho
para su ejercicio, el transcurso del tiempo previsto en el ordenamiento
jurídico y la alegación de dicha circunstancia por parte del deudor interesado. Sobre esta figura, esta Procuraduría ha
señalado:
“La prescripción extintiva tiene su fundamento en la
necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio
de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular. Se estima que el no ejercicio
de los derechos por un plazo determinado no es amparable por el derecho, porque
afecta el principio de seguridad jurídica. Esta relación entre prescripción y
seguridad jurídica ha sido retenida por la Sala Constitucional, al afirmar:
“III.- Sobre el instituto de la prescripción. Debe señalarse que esta
Sala en diferentes pronunciamientos ha manifestado que el instituto de la
prescripción no es en su esencia inconstitucional puesto que ayuda a integrar
el principio de seguridad jurídica que es básico dentro del ordenamiento
jurídico. También se ha señalado que la prescripción implica siempre la
renuncia de derechos, sin embargo, debe recordarse que en materia de derechos
fundamentales, la regla es la irrenunciabilidad que
se deriva precisamente del carácter básico de esos derechos constitucionalmente
reconocidos, por lo cual se hace necesaria una protección especialmente
enérgica, motivo por el que tal tutela especial abarca inclusive el
régimen de prescripción de tales derechos y ello es así no por la prescripción
en sí misma sino por los derechos fundamentales que a partir de ese instituto
se podrían afectar (ver en ese sentido sentencia número 5969-93 de las quince
horas con veintiún minutos del dieciseis de noviembre
de mil novecientos noventa y tres)”.Sala Constitucional, resolución N°
4367-2003 de 15:27 hrs. de 21 de mayo de 2003.
Así, la prescripción extintiva se fundamenta
en la necesidad de que las situaciones jurídicas no se mantengan en “estado
precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de afectar el
orden público.
En el mismo sentido, se ha
pronunciado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:
"IV.-... La
prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la
seguridad en las relaciones jurídicas. La postergación indefinida del ejercicio
de las acciones y derechos por parte de
su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la
estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar
las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las
relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el
transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del
titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla
valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser
declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa,
siempre y cuando no sea anticipada. Debe atenderse además a la naturaleza del
derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular
relevancia que son imprescriptibles." Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 76-95 de las 15:00
horas del 12 de julio de 1995. (Dictamen C-068-2014 del 04 de marzo del
2014).
Según la definición doctrinaria del Dr. Víctor
Pérez Vargas:
“El fundamento de
la prescripción negativa se encuentra en una situación objetiva de incerteza
creada por la inercia del titular de una situación jurídica durante un cierto
tiempo legalmente predeterminado. A tal problema, el Derecho responde
determinando la irrelevancia del interés después de transcurrido dicho término
y creando así una situación de certeza cuyo contenido es independiente de que
exista o una una relación de conformidad con la
situación jurídica anterior” (PEREZ VARGAS, Víctor. DERECHO
PRIVADO. 4° Ed, 2013. San José, Litografía
e Imprenta Lil. S.A. Pág.
279).
Traslademos ahora estas
consideraciones generales al procedimiento administrativo. El término de prescripción
de la potestad sancionatoria corre siempre desde el momento en que el órgano
decisor tiene conocimiento objetivo de los hechos que dan curso al
procedimiento sancionatorio. Desde ahí inicia el cómputo del mismo.
A ello hay que ahondarle que la
Ley General de la Administración Pública no hace referencia alguna al plazo de
prescripción en materia procedimental-disciplinaria, por lo que en los casos en
que no existe una norma que defina el plazo de prescripción específica para
cada materia, dicho plazo se ha integrado con otras normas del ordenamiento
jurídico.
En el caso concreto y como bien
lo apunta la Asesoría Jurídica del Órgano Consultante, no existe en la Ley que
Crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria, Ley 6693, una
referencia expresa al plazo de prescripción para el ejercicio de la potestad
sancionadora, aunque sí existe una asignación de la competencia específica para
sancionar las faltas cometidas por los órganos fiscalizados.
Así, dispone en lo que interesa
la Ley del CONESUP, lo siguiente:
Artículo 3º.- Corresponderá al Consejo
Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:
a) Autorizar la creación y el funcionamiento
de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos
que esta ley establece.
b) Aprobar los estatutos de estos centros y
sus reformas, así como los reglamentos académicos.
c) Autorizar las escuelas, y las carreras que
se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la
Enseñanza Superior (OPES).
ch) Aprobar las tarifas de matrícula y de costo
de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las
diversas universidades privadas.
d) Aprobar los planes de estudio y sus
modificaciones.
e)
Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo,
para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las
disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas
universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como
para el desenvolvimiento de sus planes y programas.
f)
Aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley.
Artículo 17.- El incumplimiento de las disposiciones
de esta ley y sus reglamentos, por parte de las universidades privadas, será
sancionado, según los casos y circunstancias, con:
a) Amonestación por escrito.
b) Suspensión temporal de sus actividades
hasta por un año. Si transcurrido el término no se han superado las
irregularidades, por las cuales la universidad fue sancionada, ésta se tendrá
por clausurada, en cuyo caso toda la documentación referente a los registros de
calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada en el Consejo
Nacional de Educación Superior Universitaria.
Artículo 18.- Antes de imponerse cualquiera
de las sanciones indicadas en el artículo anterior, se dará audiencia a la
universidad afectada, por el término de ocho días, para que alegue y pruebe lo
que crea conveniente.
Artículo 19.- Contra estas sanciones cabrá el
recurso de revocatoria, ante el mismo Consejo, lo cual agotará la vía
administrativa. Deberá presentarse dentro de los diez días hábiles siguientes a
la fecha de la notificación, y deberá resolverse dentro del mes siguiente al
día de su recepción.
Como se desprende de las normas
propuestas, la competencia sancionatoria otorgada al CONESUP, está relacionada
directamente con las potestades de fiscalización y vigilancia que le han sido
asignadas sobre las universidades privadas.
Sobre esta competencia del CONESUP, la Sala Constitucional ha señalado:
“Tratándose de un servicio público impropio
de educación, los particulares “personas físicas o jurídicas” están sometidos a
un intenso y prolijo régimen de derecho
público en cuanto
a la creación,
funcionamiento y fiscalización de
esos centros de
enseñanza privados, labores
que están encomendadas legalmente al Consejo Nacional de Enseñanza Superior
Privada. La importancia de esta labor ha sido puesta de relieve por esta
Sala en la sentencia No. 7494-97 de las 15:45 horas de 11 de noviembre de 1997,
dictada en una acción de
inconstitucionalidad en la que se cuestionaban las potestades otorgadas al CONESUP, en la que se expuso lo siguiente:
“III.- AUTORIZACION
PREVIA: Se impugna el artículo 3 de la Ley en cuanto otorga al Consejo la facultad de autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades
privadas, de acuerdo a los requisitos que establece la Ley, de aprobar
los estatutos de esos
centros y sus
reformas, así como
los reglamentos académicos, las
escuelas y carreras, los planes de estudio
y las tarifas.- A juicio del accionante, tal norma vulnera los artículos 33,
28.2, 79, 80 y 8 de la Constitución Política. No son de recibo sus argumentaciones. Desde el preciso momento en que vivimos en sociedad y decidimos
soberanamente darnos un
régimen de gobierno
en particular, hemos
de estar conscientes de que el ejercicio de la libertad puede ser sometido a
restricciones. Existen límites de diversa índole, a saber, materiales,
jurídicos, de la naturaleza, etc. Desde el punto de vista jurídico y más específicamente, constitucional, el artículo 28
dispone como límites el orden público y
el perjuicio a terceros. La libertad de cada quien termina donde empieza la del
otro, y es allí donde el Estado debe intervenir para evitar abusos. En el caso
de la educación, por tratarse de un derecho humano fundamental, el Estado
debe velar por su respeto, conforme
señalamos. Esto hace que deba controlar, ejerciendo una labor de
vigilancia e inspección, el
cumplimiento de normas y requisitos mínimos y de un adecuado equilibrio entre
educador y educando. Es obvio que desde ese punto de
vista el
Estado se encuentra legitimado para intervenir mediante la autorización
previa y aprobación. De manera que, no resulta tal norma violatoria de la
Constitución Política. …. Igualmente,
esta Cámara en la sentencia No.2004-14750 de las 15:04 horas de 22 de diciembre de 2004, expuso: ³Esta
libertad, [la de educación]
sin embargo, no puede ser interpretada
de modo ilimitado
o irrestricto, ni
puede sustentar la pretensión de
exonerar a los centros de educativos privados
de todo tipo de control o supervisión estatal. En este sentido, aunque el artículo 79 constitucional reconoce la libertad
de enseñanza, también indica que ³no obstante, todo centro docente privado
estará bajo la inspección del Estado´. Así,
por medio de la Ley Nº6693 de 27 de noviembre de 1981, se atribuyó
al Consejo Nacional
de Enseñanza Superior Universitaria Privada, órgano
desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, la potestad de: i)
autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando
se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece; ii) aprobar
los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos
académicos; iii) autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán,
previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza
Superior; iv) aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de
manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas
universidades privadas; v) aprobar los planes de estudio y
sus modificaciones; vi)
ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades
privadas, de acuerdo con el reglamento,
que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste;
vii) aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley´
Las labores de fiscalización que sobre las
universidades privadas ejerce el CONESUP
son incuestionables y
constituyen una herramienta
para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución
Política, en orden a la educación universitaria privada.” (Sala Constitucional,
resolución número 2012-17583 de las catorce horas cincuenta minutos del doce de
diciembre del dos mil doce).
Bajo esta inteligencia, habría
que establecer cuál es la norma aplicable al caso concreto.
El artículo 9 de la Ley General de la
Administración Pública contempla el principio de plenitud del ordenamiento jurídico
administrativo, que obliga al operador jurídico a aplicar las normas del
derecho público sin acudir a las normas del derecho privado, salvo que no
exista norma administrativa por aplicar.
Dispone el artículo 9, lo siguiente:
Artículo 9º.-
1.
El ordenamiento
jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya
norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho
privado y sus principios. 2. Caso de integración, por laguna del
ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el
derecho privado y sus principios.
Así,
tal y como lo advierte la Asesoría Jurídica del órgano consultante, la
normativa por aplicar sería la contenida en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, específicamente en el artículo 71, toda vez que se trata
de normativa dirigida a la prescripción de la potestad sancionadora sobre
órganos que son fiscalizados. Dispone
la norma lo siguiente:
Artículo 71.—Prescripción
de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario
público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de
control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes
reglas:
a) En los casos en que el hecho irregular sea
notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del
acaecimiento del hecho.
b) En los casos en que el hecho irregular no
sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un
estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad
prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe
sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del
jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento
respectivo.
La
prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al
presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento
administrativo.
Cuando el autor de la falta sea el jerarca,
el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación
de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.
Se reputará como falta grave del funcionario
competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a
este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba,
sin causa justificada.
(Así
reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley de Control Interno, N°
8292 de 31 de julio del 2002)
Cabe
señalar que en este caso, la labor sustantiva del CONESUP tiene una naturaleza
eminentemente fiscalizadora, razón por la cual la normativa con la que se
integre debe estar también dirigida a labores de fiscalización.
Sobre
la integración de normas sobre prescripción en órganos con potestades de
fiscalización, la Sala Primera ha indicado:
“Sobre la norma
de prescripción aplicable. Con el fin de abordar los
cargos de fondo planteados, conviene precisar algunos conceptos. La
prescripción ha sido definida por esta Sala, como el medio para adquirir un derecho o bien
para liberarse del cumplimiento de una obligación por el transcurso del tiempo.
Se le considera: “…un principio, una sanción o pena contra el
titular de un derecho quien, por negligencia, crea una situación de inseguridad
censurable en razón de la cual el legislador veda, salvo renuncia del
interesado, la posibilidad de su ejercicio tardío. Se ha dicho dentro de la
doctrina, que la prescripción encuentra su razón de ser en una presunta
renuncia tácita del derecho por parte de su titular, quien a través de su
inactividad, trasunta su intención de no reclamar lo que le corresponde. A tal
posición se le ha objetado, con acierto, que la prescripción no puede
considerarse ni como una pena por un actuar negligente, ni como una renuncia
tácita, pues si eso fuera cierto, debería permitirse al perjudicado con ella
demostrar la inexistencia de culpa castigable o de la presunta intención de
abandono. Dicha crítica concuerda con nuestro ordenamiento jurídico”
(Voto nº 244 de las 15 horas con 17 minutos del 28 de marzo del 2001). Entrando
al fondo del caso en estudio, en los dos primeros apartados del recurso se
acusa una indebida aplicación del precepto 198 de la LGAP y falta de aplicación
del 208 ibídem, violación del principio de autointegración
del derecho administrativo y de los artículos 984 inciso a) del Código de
Comercio y 30 de la Ley nº 7472, en tanto se dispuso que el plazo prescriptivo
era el cuatrienal establecido en la primera normativa, en contraposición con el
de un año que propugnan el resto de normas. Vistos los autos, se constata que
efectivamente el Ad quem, prohijando la tesis del A quo, estimó que en la
especie, ante la ausencia de norma especial aplicable a la materia, resolvió
que debía acudirse al plazo cuatrienal previsto en el artículo 198 de la LGAP.
Esta Sala no concuerda con la tesis del
Tribunal. Si bien la omisión normativa
obliga a que dicho plazo tenga que ser fijado mediante integración del ordenamiento, éste debe
realizarse tomando en consideración la naturaleza de la relación que vincula a
la SUGEVAL con los puestos de bolsa a los que regula y de la potestad que se
ejerce. Así, la Superintendencia cumple, en nombre del Estado, una función
administrativa consistente en velar por la transparencia de los mercados de
valores, la formación correcta de precios en ellos, la protección de los
inversionistas, y la difusión de la información necesaria para la consecución
de estos fines. Para ello tiene la potestad de imponer sanciones a los puestos
de bolsa y a sus agentes cuando se incumpla con dichos fines. En virtud de lo anterior, en criterio de
esta Cámara, la relación subyacente entre ésta y los puestos de bolsa presenta
una naturaleza afín a la existente entre la Administración y los servidores
públicos mediante la cual actúa, y respecto de los cuales debe fiscalizar,
controlar y vigilar que la prestación de sus funciones sea acorde con lo
prescrito en el ordenamiento jurídico. Aunado
a lo anterior, la potestad sancionatoria que se analiza resulta en un todo
compatible con aquella otorgada a la Administración en materia disciplinaria,
con ocasión del ejercicio de una potestad de fiscalización y control. En razón de lo anterior, se debe acudir a
lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, (en adelante LOCGR) el cual establece un lapso de cinco años como
plazo de prescripción de la falta. Al efecto en lo que interesa, señala la
norma: “La responsabilidad
administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta
Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de
acuerdo con las siguientes reglas: / a) En los casos en que el hecho irregular
sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir
del acaecimiento del hecho. / b) En los casos en que el hecho irregular no sea
notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un
estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la
responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que
el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en
conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al
procedimiento respectivo. […]” Cabe destacar que, por virtud de los
artículos 43 de la Ley de Control Interno (Ley no. 8292) y 44 de la Ley contra
la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito (Ley no. 4822) remiten a esta norma, lo
que convierte en la norma general con base en la cual se debe analizar la
prescripción en materia de fiscalización y la consecuente posibilidad
sancionatoria. Por tal razón, en lo que se refiere al régimen jurídico
aplicable para regular la prescriptibilidad del
derecho en este tipo de situaciones, es el del precepto 71 trascrito, el cual
establece un plazo de cinco años y
no el plazo cuatrienal, contenido en el artículo 198 de la LGAP. El
canon 9 de la LGAP, mencionado por el recurrente, establece la autonomía del
derecho administrativo respecto de otras ramas jurídicas, e indica claramente
que, ante la necesidad de integrar el ordenamiento jurídico administrativo, se
debe recurrir a las normas y principios del derecho público, de tal forma que
existe una prevalencia del derecho administrativo respecto del privado, cuya
aplicación sería, en todo caso, subsidiaria y supletoria ante la insuficiencia
de aquel. Para efectos de integrar
las lagunas del derecho, como se indicó supra, el juzgador debe observar, en
primer término, la naturaleza de la relación jurídica que subyace en la litis con la finalidad de aplicar la normativa que más se
adecua. En efecto, se pretende la anulación de actos administrativos
sancionatorios a través de los cuales la SUGEVAL, ejerciendo una potestad de imperio
otorgada por Ley Reguladora del Mercado de Valores, corrige la actuación
indebida del puesto de bolsa y de sus agentes. Ante la ausencia dentro del
marco normativo de cita de un precepto que establezca la prescripción, procede
aplicar la LOCGR, como se indicó líneas antes, acudiendo a los principios de
plenitud y coherencia del ordenamiento jurídico, y a los mecanismos de
integración para resolver dicha laguna. Por lo dicho, y en el tanto el citado artículo 198, se
enmarca dentro del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración
referente al reclamo por indeminización –como lo
indica el recurrente- y tratándose del marco de la anulación de actos
administrativos sancionatorios, debe acudirse, entonces, primero a las fuentes
jurídicas que regulan aspectos similares, y solo en caso de insuficiencia, a
las del derecho privado. En ese tanto,
de las distintas normas atinentes a la materia de la prescripción, debe
utilizarse, como mecanismo de integración, el espacio prescriptivo que define
el ordenamiento jurídico para supuestos de potestad disciplinaria estatal. Por
ende, la regla que de manera más inmediata se ocupa de regular la prescripción
para el sub exámine, no es la del numeral 198 de la
LGAP sino la contenida en el precepto 71 de la LOCGR. Vale la pena aclarar,
que el canon 208 de la LGAP, argüido de falta de aplicación, tampoco aplica al
caso en concreto. Esto por cuanto establece el plazo de prescripción que tiene
la Administración para iniciar el procedimiento administrativo contra de sus
agentes, a efecto de repetir lo pagado por ella. Igual suerte corren las disposiciones
984 inciso a) del Código de Comercio y el 30 de la Ley nº 7472, en tanto son
normas aplicables al derecho común, las cuales podrían utilizarse solo en caso
de ausencia absoluta de norma administrativa, de acuerdo al principio de autointegración de derecho administrativo, tal y como se
desarrolló supra, caso que no ocurre en la especie. De este modo, con base en mecanismos integrativos del Derecho, este
órgano Colegiado concluye que el plazo aplicable es el de cinco años señalado,
por corresponder la génesis de este proceso al despliegue de una potestad de
imperio de la Administración, cual es la aplicación del procedimiento
sancionatorio por el incumplimiento de deberes, procedimiento administrativo
inmerso en una Ley especial, el cual por la laguna reclamada debe ajustarse a
lo establecido en la LOCGR y en concreto al canon 71, respecto del plazo de
prescripción. Por ende, el reproche no es de útil, porque el plazo correcto
es el de cinco años y no el de cuatro contenido en el
artículo 198 de la LGAP, tal
y como se desarrolló supra, lo cual no afecta en perjuicio el derecho del
actor, pues pretendía se aplicara la prescripción de un año. Ergo, el reproche no es de recibo, lo que conlleva a su
rechazo.” (Sala Primera, resolución
517-F-S1-2012 de las nueve horas treinta y cinco minutos del tres de mayo del
dos mil doce)
De conformidad con lo expuesto,
el plazo prescriptivo en este caso, debe ser el establecido en el artículo 71
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en razón de que
la potestad sancionatoria del Estado surge en este caso en razón de las
competencias de fiscalización y regulación que otorga la ley al CONESUP.
2. Causas de interrupción y
suspensión de la prescripción.
Adicionalmente, se nos consulta sobre
las causales de suspensión e interrupción de la prescripción. Como lo señalamos líneas atrás, la prescripción posee una diferencia respecto
de la caducidad, puesto que este último término es fatal. Sin embargo, en la
prescripción, podría operar ya sea la interrupción de su término, o bien su
suspensión.
Respecto de la suspensión, se
dice que determinados circunstancias impiden u obstaculizan el ejercicio del
derecho de uno de los sujetos de determinada relación jurídica. Así, en caso de
acontecer dichas circunstancias, el plazo se suspende, y se reanuda
posteriormente.
Diferente es el caso de la
interrupción de la prescripción, donde no se trata de una pausa y reactivación,
sino de un nuevo cómputo del plazo, a partir de cero. Es decir, el ordenamiento
jurídico, por una conducta de alguno de los sujetos de la relación jurídica,
inutiliza o anula el plazo que ya ha corrido dentro de la prescripción y pone a
correr uno nuevo. Así, su situación basal se refiere a un comportamiento de los
sujetos de la relación de donde se extrae la intención de no dejar que se
extinga el derecho.
Sobre este particular, la
Sala Constitucional ha establecido:
“IV.- FORMAS DE INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. La interrupción de la prescripción
de una potestad o competencia pública cuando ha sido establecida a texto
expreso, puede obedecer a actos que se agotan con su sola producción o de
efectos continuados o continuos. Una
hipótesis de la interrupción de efectos continuados lo constituye el
establecimiento e inicio de un procedimiento administrativo, por lo que
debe entenderse que desde el momento de ser entablado hasta que sea resuelto
por acto administrativo final firme se tiene por interrumpida la prescripción.
Lo anterior no releva al órgano administrativo de observar los principios de
eficacia, eficiencia, celeridad, economía procedimental y de impulsión de
oficio, esto es, no es razón o motivo suficiente para que el órgano encargado
de instruirlo propicie retardos o dilaciones indebidas en su tramitación,
puesto que, de acontecer de esa forma se estaría transgrediendo el derecho
fundamental de las partes interesadas a un procedimiento administrativo pronto
y cumplido (artículo 41 de la Constitución Política). La norma que se acusa de
inconstitucionalidad precisamente establece una causal de interrupción de
efectos continuos al estipular que una vez practicada la notificación de la
denuncia al notario “...y mientras se tramita el proceso, no correrá plazo de
prescripción alguno”. La sola incoación
de un procedimiento disciplinario y su substanciación mientras esta sea
impulsada de forma razonable, deja patente la voluntad del órgano de no dejar
impune la falta desde el punto de vista disciplinario, de modo y manera que
mientras esté pendiente de resolverse el procedimiento no puede extinguirse la
potestad. Debe tomarse en consideración que, en determinados supuestos,
existen procedimientos disciplinarios muy complejos que requieren la práctica y
evacuación de diversas y múltiples pruebas con el propósito de averiguar la
verdad real de los fundamentos fácticos y jurídicos que le darán fundamento a
la eventual sanción disciplinaria. Adicionalmente, en ciertas ocasiones, quien
se ve sometido a un procedimiento disciplinario puede emplear de mala fe
diversas estrategias y tácticas fraudulentas y dilatorias para conseguir una
extinción espuria de la potestad disciplinaria y, de esa forma, lograr su
impunidad disciplinaria. Importa señalar que la norma del párrafo segundo del
artículo 164 del Código Notarial no resulta desproporcionada o irracional,
puesto que, el fin de la misma es evitar la impunidad de las irregularidades o
faltas cometidas por los notarios públicos, dada la delicada y trascendente
función que cumplen éstos respecto de la vida y patrimonio de quienes utilizan
sus servicios y, por consiguiente, el logro de una mayor integridad, honradez,
corrección, decoro y transparencia en su ejercicio. El medio empleado
–interrupción continuada mientras se sustenta el procedimiento disciplinario-
se adecua, perfectamente, al logro de tales fines de clara y profunda raigambre
constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, resolución número 2003-6320 del tres de julio del año
2003).
Sobre las causales
de interrupción de la prescripción aplicables al derecho administrativo, el
Tribunal Contencioso Administrativo ha
señalado en reiteradas oportunidades que
ante la inexistencia de una norma que regule dichos supuestos, debe procederse a la integración
de las normas con las causales contempladas en el Código Civil y el Código de
Comercio.
Al respecto, se ha señalado:
“En este sentido, podemos afirmar que por cuestiones de certeza y
seguridad jurídica todo derecho está expuesto a su fenecimiento por el decurso del
tiempo, si no se ha ejercitado. En esta línea, el precepto 865 del Código Civil
indica que por la prescripción negativa o liberatoria se pierde un derecho y
para ello basta el transcurso del tiempo. De ahí que el artículo 866 del mismo
cuerpo legal estatuya que la acción para hacer efectivo un derecho se extingue
por la prescripción del mismo. En efecto, la prescripción,
también denominada “extintiva",
" negativa” o “liberatoria ”-, en razón de sus efectos, es creada
precisamente para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones
jurídicas, por cuanto, aún cuando, en principio, el
ideal de justicia se cierne como materia prima en todas las normas jurídicas,
en algunas oportunidades cede a favor de otras aspiraciones, tales como el de
la seguridad jurídica. Así, es bajo el influjo de este principio, que el
instituto de la prescripción encuentra sentido, porque permite rehusar brindar
tutela a aquél, que ostentando un derecho subjetivo, ha dejado transcurrir un
determinado lapso sin gestionar, en modo alguno, su resguardo. Ahora bien, por su naturaleza extintiva, la
prescripción puede ser objeto de interrupción -supuesto en que el plazo corre
de nuevo-, conforme al precepto 876 del Código Civil, se presentan los
siguientes: a) el reconocimiento
expreso o tácito de parte del deudor del derecho que trata de prescribirse; y b) el emplazamiento judicial, embargo
o secuestro notificado al deudor, causal que también está contenida en el
numeral 879 de este cuerpo normativo, en tanto dispone literalmente: "La prescripción negativa se interrumpe
también por cualquier gestión judicial o extrajudicial, para el cobro de la
deuda y cumplimiento de la obligación." Por su parte, el artículo
977 del Código de Comercio establece las siguientes causas de interrupción de
la prescripción: a) la demanda o
cualquier género de interpelación debidamente notificada al deudor, pero aclara
que no tendrá tal efecto, si el accionante desiste de la acción; b) el requerimiento judicial o
notarial o en otra forma escrita, siempre que se compruebe que fue notificada
al deudor; c) el reconocimiento
tácito o expreso en derecho de la persona contra quien se prescribe, hecho por
aquel a favor de quien corre la prescripción y, d) el pago de intereses debidamente comprobado. Nótese que aún
de existir decurso del tiempo e inercia, si el deudor reconoce la obligación o
paga intereses, se produce una interrupción que hace iniciar de nuevo el plazo
prescriptivo. En cuanto a las causas de suspensión -en cuyo
supuesto, el lapso en el que persista la causal no corre, de manera que al
tiempo anterior se le agrega el posterior a la causa de suspensión-, ha de
estarse a las establecidas en el ordinal 880 del Código Civil y en igual
sentido el artículo 976 del Código de Comercio” (Tribunal Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, Resolución número 68-2014-VI
de las once horas diez minutos del 22 de mayo del 2014. En sentido similar, es posible ver las
resoluciones 046-2014-VI del Tribunal
Contencioso Administrativo Y Civil De Hacienda, Sección Sexta, de
las diez horas veinte minutos del treinta y uno de marzo de dos mil catorce y
la número 179-2013-I del Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Primera, de las dieciséis horas con
cinco minutos del diecinueve de diciembre del dos mil trece).
En el caso
específico del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, se señala que la prescripción
se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al investigado
del acto que acuerde el inicio del
procedimiento. Sobre la razón de esta
regulación, en el Manual de Procedimiento Administrativo, se señaló:
“Por regla general, los plazos de prescripción se interrumpen, entre
otras causas, por la iniciación del procedimiento respectivo, con conocimiento
del interesado; entendiéndose por tal, no la designación del órgano director
que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su
inicio y lo notifica a la parte investigada. Ahora bien, de conformidad con lo
dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil, "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción
todo el tiempo corrido anteriormente". Lo cual nos lleva a concluir,
que una vez que aquella interrupción cesa, inicia de nuevo el plazo originalmente
establecido.
Acorde con lo
expuesto, el artículo 71 de la LOCGR –Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-,
conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº
8292 de 27 de agosto del 2002 –publicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre
del 2002-, dispone que "La
prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la
notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del
procedimiento administrativo".
Para establecer cuál
fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar, en esos términos la
disposición aludida, nos dimos a la tarea de revisar los cinco tomos del
expediente legislativo Nº 14.312, en el que se tramitó la Ley Nº 8292,
denominada Ley de Control Interno; normativa que introdujo, entre otras cosas,
la reforma de comentario.
Y refiriéndose
concretamente a la idea de que la prescripción se interrumpe "con efectos
continuados", el Diputado Federico Malavassi
Calvo, en la sesión plenaria Nº 038, celebrada el 4 de julio del 2002, expresó lo
siguiente:
“Quiere decir, que no
va a correr y el tiempo que haya transcurrido antes de que se inicie el acto
administrativo, se va a perder en el sentido de que no va a poder ser alegado
por la persona a quien se le está determinando la responsabilidad, de modo que
no podrá alegarla" (folio 2477).
(...) Aquí estamos
hablando de un nuevo marco jurídico para endilgar responsabilidad a
funcionarios públicos, entonces a nosotros nos parece que lo pertinente,
dándose la prescripción, es que haya alguna manera de interrumpirla como sucede
en algunos otros regímenes e interrumpirlo con el procedimiento que
precisamente se da para investigar administrativamente y endilgar la
responsabilidad correspondiente.
Si no lo hacemos de
esa manera, pudiera darse el caso inusual de que mientras está tramitándose el
proceso para atribuir una responsabilidad, fenezca el asunto, fenezca el
derecho de control y de nada sirve haber iniciado un procedimiento, lo lógico
es que los procedimientos en este caso interrumpan la prescripción de manera
que no salgan los responsables impunes.
Creo que la
explicación es suficientemente clara. Creo que esta interrupción procede, es
una manera precisamente de instrumentar adecuadamente estos procesos de control
interno y por tal razón, pido se acoja positivamente esta moción para que,
instaurándose un procedimiento administrativo, el acto que de acuerdo a este
procedimiento, interrumpa la prescripción de manera que no se vuelva inútil
levantar un procedimiento administrativo o no nos topemos con el absurdo de que
se hacen procedimientos administrativos y puede prescribir la responsabilidad
de la persona, mientras se está llevando a cabo el procedimiento" (Folio
2478 op. cit.).
Lo anterior
quiere decir que el plazo especial de prescripción, establecido en el citado
artículo 71, una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el
inicio del procedimiento administrativo, se mantendrá interrumpido hasta que se
culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final
que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la
pecuniaria –por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el
artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de
que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción
de la potestad sancionadora. Esta especial situación puede tener su fundamento
no sólo en lo lenta y complicada que puede resulta la
labor de investigar cierto tipo de hechos, sino especialmente en los altos
intereses que se pretenden proteger con el régimen jurídico de la Hacienda
Pública, pues según lo ha reafirmado la Sala Constitucional, con la normativa
de comentario, se pretende dotar al Estado de armas más efectivas para el
control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen con una de las
funciones más sensibles, como lo es el manejo de fondos públicos (entre otras,
la resolución Nº 2001-07516 op. cit.).
Sobre la
constitucionalidad de interrupción de la prescripción con efectos continuados,
en materia sancionatoria administrativa, puede consultar la resolución Nº
2003-06320 de las 14:12 horas del 3 de julio de 2003, de la Sala
Constitucional, referida al régimen sancionador disciplinario de los notarios
públicos, por parte de la Dirección Nacional de Notariado.” (BRENES ESQUIVEL Y OTROS. MANUAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
ubicable en la página web de esta Procuraduría)
Por último, se nos consulta sobre la posibilidad de
declarar de oficio la prescripción
dentro del procedimiento sancionatorio.
Sobre el particular, esta Procuraduría ha señalado:
D.- La prescripción no puede ser declarada
“de oficio” por la Administración.
Según
lo ha reiterado nuestra doctrina administrativa, constituye
un principio común –a falta de regulación legal en contrario- que no cabe
declarar la prescripción de oficio por parte de la
Administración, pues en dicha materia tiene
prevalencia el principio dispositivo, ya que la misma no
opera por el mero transcurso del tiempo, siendo necesario para ello la
invocación por parte del interesado. Y ello es consecuencia del derecho, de quien
pueda hacerla valer, de renunciar expresa o tácitamente a la cumplida (arts.
850, 851 del Código Civil y 970 y 973 del Código de Comercio –arts. aplicables
conforme la norma contenida en el ordinal 9.1 de la Ley General de la
Administración Pública-).
En consecuencia, si la parte legitimada para plantearla no lo hizo, el órgano
judicial o administrativo no puede actuar "ex oficio", pues la
declaración de prescripción excede el postulado de congruencia.”
(Dictamen C-205-2010 del 04 de octubre
del 2010)
III.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto, podemos concluir lo siguiente:
1.
El
dictado del acto final de procedimiento fuera del plazo de dos meses estipulado
por el ordenamiento jurídico, como regla de principio, no constituye un motivo
de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para el dictado de una
caducidad del procedimiento administrativo, es decir, que el procedimiento se detenga por más de
seis meses por causas imputables a quien acciona el procedimiento y dicha
circunstancia haya sido alegada dentro del mismo.
2.
Los
efectos de la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo, no
implica necesariamente la imposibilidad de ejercer la competencia
sancionatoria, sin embargo, sí podrían afectarla si ha operado el plazo de
prescripción para su ejercicio, pues la caducidad declarada tiene como efecto
no suspender o interrumpir la prescripción del derecho.
3.
La
Ley que Crea el Consejo Nacional de Educación Superior, no contiene un plazo
específico para la prescripción de la potestad sancionatoria del órgano en relación con los sujetos fiscalizados, por lo que debe integrarse el ordenamiento jurídico con el plazo establecido
en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
4.
La
notificación del acto que decide el inicio del procedimiento administrativo al
investigado, interrumpe la prescripción con efectos continuados, al tenor de lo
indicado por el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.
5.
La
prescripción no puede ser declarada de oficio, sino que debe ser dictada a
instancia de parte.
Cordialmente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora
GRF/kpm