C-180-2015
9 de
julio de 2015
Doctora
María
del Rocío Sáenz Madrigal
Presidenta
Ejecutiva
Caja
Costarricense de Seguro Social
Estimada
señora
Con la
aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio P.E. 47.663-14
del 26 de noviembre de 2014, por medio del cual nos comunicó el acuerdo
adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (en
adelante CCSS), en el artículo 2, de su sesión n.° 8675, del 4 de noviembre de
2014, en el sentido de consultarnos sobre la viabilidad jurídica de aplicar la
modalidad de salario único en esa institución.
Nos indica
que la Junta Directiva de la CCSS acordó aprobar el plan de trabajo para
determinar la viabilidad técnica, jurídica, actuarial y financiera de
implementar un “Modelo Alternativo de
Remuneración Salarial en la Institución”, e instruyó a la Presidencia
Ejecutiva, a la Gerencia Administrativa y a la Gerencia Financiera, para que
gestionaran lo correspondiente a fin de dar cumplimiento al plan aprobado.
Señala que
diferentes instancias como la Organización Panamericana de la Salud, la
Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, la
Asamblea Legislativa, el equipo de especialistas nacionales nombrado para el
análisis de la situación del seguro de salud, la Auditoría Interna de la CCSS,
así como estudios hechos por la propia Administración desde diferentes
perspectivas, han analizado la crisis económica que ha enfrentado la
institución en los últimos años, y han propuesto recomendaciones en aspectos
relacionados con el componente de recursos humanos, entre ellos, la
implementación del salario único o global.
Agrega que
a pesar de lo anterior, existen dudas razonables en cuanto a la posibilidad de
aplicar el sistema de salario único, debido a que actualmente la estructura
salarial de la CCSS posee cuatro grupos ocupacionales: 1) el de los
profesionales en ciencias médicas; 2) el de enfermería; 3) el de puestos
administrativos profesionales y no profesionales; y, 4) el de escalafón
gerencial, fiscalización superior y puestos de confianza.
Sostiene que tanto los profesionales en ciencias médicas,
como los profesionales en enfermería, se rigen por leyes especiales, como la
Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas (n.° 6836 de 22 de
diciembre de 1982) y el Estatuto de Servicios de Enfermería (ley n.° 7085 de 20
de octubre de 1987), normativa que define los esquemas salariales de los
funcionarios que pertenecen a esos grupos.
En lo que se refiere a los puestos administrativos, nos indica que se
regulan por un conjunto de disposiciones institucionales emanadas de la Junta
Directiva, por las directrices emitidas por el gobierno central, y por otras
disposiciones de orden técnico y legal, como la Ley de Salarios de la
Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957).
I.
Alcances de la
consulta y criterio legal
Con
fundamento en las circunstancias expuestas, la Junta Directiva de la CCSS nos
plantea las siguientes interrogantes:
“1) ¿Puede la CCSS, al
amparo de su autonomía constitucional, establecer, paralelamente al modelo
remunerativo actual (salario base más pluses), otras modalidades de pago como
lo son el salario total, único o global para los trabajadores de la
institución? Lo anterior considerando
que tendrían que mantenerse dos sistemas remunerativos diferenciados para
categorías de puestos iguales.
2) ¿Podría ampliarse
dicha modalidad de pago para todos los perfiles ocupacionales existentes en la
Institución, incluyendo profesionales en ciencias médicas y de enfermería? Lo anterior tomando en consideración lo
establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y la
Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.
3) ¿Se podría aplicar
a los funcionarios ya contratados sean éstos trabajadores en propiedad o
interinos o, correspondería aplicarlo para las nuevas contrataciones que haga
la institución en plazas vacantes?”.
Adjunto a la consulta se nos remitió el oficio D.J.
0654-2013 del 11 de febrero de 2013, emitido por la Dirección Jurídica de la
CCSS, en el cual se abordan los temas que son objeto de consulta.
En cuanto a la posibilidad de implementar el sistema de
salario total, único o global para los trabajadores de la institución, indica
ese estudio que la CCSS, por la autonomía administrativa y de gobierno que le
confiere el artículo 73 y 188 de la Constitución Política, puede definir la
forma en que se organiza para la prestación de sus servicios con el fin de
lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general. Agrega que en virtud de esa autonomía, la
institución tiene competencia para implementar la modalidad de salario único a
sus trabajadores de nuevo ingreso, y debido a que no existe la inmutabilidad
del ordenamiento jurídico, también puede variar la forma de pago y la
composición salarial de los actuales trabajadores, en tanto se compruebe la
concurrencia de nuevas condiciones de hecho y de derecho que así lo
justifiquen, siempre que la modificación salarial no se traduzca en un deterioro
del ingreso económico de sus funcionarios; es decir, siempre que se respeten
los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas existentes.
En lo relativo a la posibilidad de aplicar el sistema de
salario único a los distintos perfiles ocupacionales existentes en la
institución, incluyendo a los profesionales en ciencias médicas, y a los
profesionales en enfermería, el criterio legal citado sostiene que la Caja
cuenta con autonomía de gobierno y administrativa en materia salarial, por lo
que podría establecer el salario de los profesionales en ciencias médicas de
acuerdo con la escala salarial que se fije en la institución, siempre que esa
escala resulte cuantitativamente más beneficiosa que la establecida por la Ley
de Profesionales en Ciencias Médicas, puesto que como norma mínima, ese régimen
retributivo puede ser legítimamente complementado y superado con otros
beneficios o incentivos económicos previstos normativamente en las
instituciones o dependencias públicas que contraten a dichos
profesionales. Manifiesta que lo mismo
podría ocurrir con la no aplicación de lo dispuesto en la Ley de Salarios de la
Administración Pública, al ser el salario único incompatible con los pluses
salariales, como con el incentivo por antigüedad o anualidades.
En lo referente a la viabilidad de aplicar el eventual
cambio del sistema salarial a los funcionarios ya contratados, la Dirección
Jurídica de la CCSS indica que la variación del sistema salarial no puede ir en
detrimento de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
consolidadas de los trabajadores de la institución; es decir, que la potestad
reformadora de la institución no puede sustraer del patrimonio de la persona un
derecho adquirido, o eliminar la consecuencia provechosa que adquirió ante el
cumplimiento de un presupuesto de hecho asociado a tal beneficio. Afirma que es posible hacer reformas
normativas en tanto se compruebe la concurrencia de nuevas condiciones de hecho
o de derecho que así lo justifiquen, pues no cabe la inmutabilidad del
ordenamiento, pero que esas modificaciones
no pueden traducirse en un menoscabo o deterioro en el ingreso económico
de los funcionarios, pues deben respetarse los derechos adquiridos y las
situaciones jurídicas consolidadas.
II.
Sobre el
salario único o global
Tal y como hemos indicado en otras
oportunidades, por ejemplo, en nuestro dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de
2011, el sistema del salario único es una forma de remuneración cuya
característica principal es la ausencia de un salario base como punto de
partida para el reconocimiento de otros rubros salariales. El salario, bajo
este sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en
componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005
del 20 de mayo de 2005, C-182-2007 del 11 de junio de 2007, C-018-2010 del 25
de enero de 2010; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio
de 2003 y la OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004).
Debido
a que la normativa que rige la materia salarial en el sector público –alguna de ella de rango legal−
tiende a reconocer una serie de sobresueldos como anualidades, compensación por
el no ejercicio liberal de la profesión, dedicación exclusiva, zonaje, etc., la
aplicación del sistema de salario único se ha admitido, básicamente, en
aquellos casos en los cuales una norma de rango legal habilita –de
manera expresa o implícita− tal posibilidad, como es el caso por ejemplo
de las municipalidades (ver dictamen C-018-2010 del 25 de enero de 2010), del
Banco Central de Costa Rica (ver dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007) y
del SINART S.A. (ver dictamen C-190-2004 del 11 de junio de 2004).
También
hemos sostenido que una vez que la institución facultada para ello decide
implementar el sistema de salario único, no es posible el reconocimiento de
sobresueldos que se pagan en las instituciones regidas por el sistema de
salario base más pluses “… pues esto
conllevaría la desnaturalización del sistema remunerativo del salario único”.
(Ver el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007 y el C-018-2010 del 25 de
enero de 2010).
Finalmente, hemos indicado que si
una vez establecido el sistema de salario único una ley impone un sobresueldo (como por ejemplo, una compensación por
el no ejercicio liberal de una profesión) lo procedente es pagar ese
sobresueldo, calculándolo con fundamento en un “salario base de referencia”. Esto siempre y cuando al momento de
fijar el salario único no se haya contemplado ya ese sobresueldo. (Ver las opiniones jurídicas 119-2003 del 23
de julio de 2003, 18-2004 del 12 de febrero de 2004 y la 37-2005 del 18 de
marzo de 2005. También el dictamen
C-182-2007 de 11 de junio de 2007).
III.
Alcances de la
Autonomía de la CCSS en lo relativo a la materia salarial
El
criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que la CCSS, con
fundamento en la autonomía administrativa y de gobierno de que ha sido dotada
constitucionalmente, tiene la posibilidad de implementar la modalidad de
salario único para los servidores de nuevo ingreso y de variar la modalidad de
salario base más pluses que impera actualmente en la institución, siempre que
se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas
existentes.
Al
respecto, estima este Órgano Asesor que el principal problema que enfrenta esa
tesis es el relacionado con la existencia de normas de rango legal que
obligan a todas las instituciones del sector público, incluyendo a la CCSS, a
reconocer determinados sobresueldos a sus servidores, normas que no pueden ser
desconocidas por las autoridades administrativas al momento de establecer su
propio régimen salarial.
En ese
sentido, debemos indicar que la autonomía administrativa y política (o de
gobierno) que posee la CCSS no es absoluta, sino que está sujeta a la ley,
salvo en el ámbito de especialización que le ha sido confiado de manera
exclusiva por la Constitución Política.
Sobre el punto, en nuestro dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000,
indicamos lo siguiente:
“…la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución
Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así
en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa
entidad, por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la
especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que
le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no
del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de
que sea un tipo de ente (institución autónoma), sino para que cumpla un
cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia
de este fin no se justifica la autonomía política”.
En
la misma línea, en el dictamen C-130-2006 del 30 de marzo de 2006, señalamos
que la normativa reglamentaria emitida por la CCSS solamente prevalece sobre
las demás normas de rango infraconstitucional, cuando lo que regulen esté
comprendido dentro del ámbito material cubierto por su autonomía:
“En aplicación del principio de
competencia, las normas reglamentarias que emita la CCSS en relación con el
gobierno y administración de los seguros sociales que la Constitución le confía
prevalecen sobre el resto de las normas jurídicas de rango inferior a la
Constitución en el tanto en que se dicten dentro del ámbito material cubierto
por la autonomía. Fuera de ese ámbito, la CCSS debe sujetarse a la ley como
cualquier otra persona del ordenamiento jurídico costarricense”.
Más recientemente,
en nuestra OJ-034-2014 del 10 de marzo de 2014, reiteramos que la CCSS sí está
sujeta a la ley en aquellos ámbitos que no se refieran directamente a la
administración de los seguros sociales:
“… la autonomía administrativa y de gobierno
reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente
a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango
infraconstitucional atentar contra la potestad de autorregulación de la Caja en
este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a ésa
materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición
de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el
legislador en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la
administración de los seguros sociales.- Lo anterior no significa –como ha reconocido esta
Procuraduría− que la Asamblea Legislativa no pueda legislar en relación
con la Caja Costarricense de Seguro Social como institución, sino que la
sustracción competencial que constitucionalmente se infiere, se relaciona con
la administración y el gobierno de los seguros sociales a su cargo, núcleo
central de su especial autonomía y en virtud del cual ningún órgano o ente
externo puede intervenir en esa esfera. Es por ello que el legislador podría
intervenir únicamente en los campos donde la Caja sólo cuenta con autonomía
administrativa, que son aquellos que no incluyen el régimen de la seguridad
social a su cargo”. (En el mismo sentido puede consultarse
nuestra OJ-109-2014 del 16 de setiembre de 2014).
De
la lectura de la jurisprudencia administrativa que se ha venido reseñando se
colige que para contestar la consulta que se nos plantea, es necesario
determinar si el régimen salarial de los servidores de la CCSS se encuentra
dentro de lo que se podría denominar el núcleo duro de los seguros sociales, de
manera tal que las autoridades de la CCSS, en virtud de su autonomía, estén en
posibilidad de regular lo relativo a la materia salarial sin atender lo
dispuesto por el legislador para la generalidad del sector público.
Al
respecto, es preciso indicar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia ha tenido ocasión de analizar el asunto y ha mantenido una línea
uniforme en el sentido de que la CCSS no puede dejar de reconocer los rubros
salariales que, con rango de ley, han sido acordados para el sector público:
“Ha sido reiteradamente externado el criterio de que la
Ley de Salarios de la Administración Pública n° 2166 del 9 de octubre de 1957
tuvo por objetivo uniformar la materia salarial en el Sector Público. Para
resolver la litis, interesa el contenido de su artículo 4 el cual previó una
escala de sueldos a la cual deben ajustarse las distintas categorías, aplicable
para todo el sector público, dentro del cual se encuentra, sin duda alguna, la
C.C.S.S., según se desprende del artículo 73 de la Constitución Política y del
numeral 1° de su Ley Constitutiva (n° 17 del 22 de octubre de 1943). En el
artículo 5 de aquella Ley de Salarios se estableció el derecho de los
servidores públicos de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de
treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el numeral
anterior”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia n.° 858-2011 de las 9:45 horas del
2 de noviembre de 2011. En el mismo
sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias 438-2003 de las
15:20 horas del 13 de agosto de 2003; la 806-2007 de las 10:00 del 31 de octubre
de 2007 y la 146-2010 de las 10:00 horas del 29 de enero de 2010).
En otra resolución, la Sala Segunda indicó,
concretamente, que la CCSS no puede ampararse en su autonomía para dejar de
reconocer el rubro de anualidades. Se
trata de la sentencia n.° 599- 2012 de las 9:05 horas del 20 de julio de 2012, la cual dispuso lo siguiente:
“No lleva razón la representante
de la Caja en sus apreciaciones por los motivos que de seguido se dirán. La
demandada ha sustentado su negativa a otorgar el pago retroactivo de la
anualidad reconocida al actor, en la tesis de que la demandada es una
institución autónoma en materia de administración y de gobierno, lo cual le
permite organizarse. Basándose en la premisa anterior, argumenta una inadecuada
valoración de la prueba en el sentido de que en el fallo recurrido, no se le
otorga el peso que merece, al Instructivo de Reconocimiento de Anualidades y
Ubicación de Escala que se encuentra vigente en la entidad el cual debe
respetarse, pues tal normativa forma parte del bloque de legalidad a que se
encuentra sometida la institución. El anterior argumento resulta insostenible
ya que de acuerdo con la jerarquía formal-normativa existente, se torna
evidente que ese instructivo, promulgado en la institución demandada, para
reglamentar administrativamente la forma de proceder al reconocimiento de la
antigüedad, carece de fuerza imperativa para establecer restricciones o
condicionamientos contrarios a la Ley de Salarios de la Administración Pública,
que, la accionada, debe respetar por formar parte de ese bloque de legalidad
mencionado por el recurrente. (…) Es importante recalcar que cuando el
demandante empezó a trabajar para la accionada, ya estaban vigentes las Leyes
n° 2166 y 6835, que se dictaron con el definido objetivo de uniformar la
materia salarial en el Sector Público, regulación que no es ajena a la entidad
accionada”.
Ciertamente,
hay instituciones públicas que han implementado el sistema de salario único en
sustitución del sistema de salario base más pluses; sin embargo, como ya
indicamos, lo han hecho al amparo de normas de rango legal que las
autoriza para ello. Ese es el caso, por
ejemplo, de los Bancos del Sistema Bancario Nacional (según el artículo 34,
inciso 4, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, n.° 1644 de 26 de
setiembre de 1953); del Banco Central de
Costa Rica (según lo dispuesto en el artículo 28, inciso m), de su Ley Orgánica, n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995); del Sistema Nacional de Radio y
Televisión Cultural (según lo dispuesto en el artículo 9, inciso f), de su Ley
Orgánica, n.° 8346 del 12 de febrero de 2003); y de la Contraloría General de
la República (según lo dispuesto en el artículo 45 de su Ley Orgánica, n.° 7428
de 7 de setiembre de 1994).
En
lo que concierne a la CCSS no existe norma alguna, de rango legal, que la
autorice para establecer su propio régimen retributivo, por lo que no puede
apartarse de las leyes que rigen esa materia en todo el sector público, como es
el caso de la Ley de Salarios de la Administración Pública, de la Ley de
Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del Estatuto de Servicios
de Enfermería, etc., todas las cuales parten de un sistema de salario base más
pluses y no de uno de salario único.
Así,
implementar por una decisión administrativa el sistema de salario único sin una
norma de rango legal que lo respalde, podría generar contingencias a futuro, en
caso de que se presenten reclamos relacionados, por ejemplo, con el pago de
anualidades, o con el pago de los rubros contemplados en la Ley de Incentivos a
los Profesionales en Ciencias Médicas, o en el Estatuto de Servicios de
Enfermería, etc.
La
Sala Segunda, al conocer un reclamo por anualidades interpuesto por un
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores al cual se le aplicó el
sistema de salario único con fundamento en una decisión administrativa, dispuso
que un acto de esa naturaleza no puede dejar sin efecto lo establecido en la
Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que declaró con lugar el
reclamo por anualidades:
“El
Acuerdo N° 5934 tomado por la Autoridad Presupuestaria en la sesión ordinaria
N° 11- 2000, celebrada el 21 de julio del 2000, en lo que interesa, establece:
“1. Se autoriza al Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, la creación de los siguientes 56 puestos,
por cargos fijos, excluidos del Régimen de Servicio Civil y regidos por el
Régimen de Servicio Exterior, con la clasificación y valoración que se indica
(...). 2. Los salarios indicados rigen a partir del momento en que se
incorporen al Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Se
seguirán revalorando de conformidad con los aumentos por costo de vida que se
autoricen semestralmente para los funcionarios públicos. 3. En virtud de que
se establece un salario único total, amparado
en el Régimen de Servicio Exterior, no tendrán derecho a disfrutar ningún
incentivo salarial adicional” (folio
53, el destacado no es del original). Ese acto administrativo no puede derogar
o modificar lo estatuido en una ley de la República (numeral 129 de nuestra
Constitución Política), como lo es la Ley de Salarios de la Administración
Pública y su reforma por Ley N° 6835, que se aplica no solo a los servidores
cubiertos por el Régimen de Servicio Civil sino a todos los que laboran en el Sector Público −del que forma parte el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto−, máxime que esa ley dispuso la
derogatoria de cualquier disposición legal que se le oponga”. (Sala Segunda.
Sentencia n.° 996-2007 de las 9:35 horas del 19 de diciembre de 2007).
Cabe
recordar que si bien la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos (n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001) excluye
expresamente a la CCSS de la competencia de la Autoridad Presupuestaria −artículo
1, inciso d), y 21, inciso a)− lo cual exime a esa institución del
sometimiento a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del
Poder Ejecutivo en materia de empleo público y salarios, esa eximente solo
aplica con respecto al Poder Ejecutivo, y no a la ley, por lo que si esta
última ha establecido que los salarios del sector público deben fijarse bajo el
sistema de salario base más pluses, la CCSS no puede apartarse de ese mandato
con fundamento en el grado de autonomía que le ha sido otorgado
constitucionalmente, pues debe insistirse en que esa autonomía le permite
separarse de la ley únicamente en lo relativo al manejo de los seguros
sociales; es decir, en lo referente a fijar las condiciones de acceso a cada
régimen, la cuantía de las prestaciones, los requisitos para acceder a los
beneficios, el monto de los aportes, etc.
IV.
Conclusión
Con
fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que la autonomía
administrativa y política o de gobierno que ostenta la Caja Costarricense de
Seguro Social, no faculta a esa institución para apartarse de disposiciones de
rango legal que establecen el sistema remunerativo de salario base más pluses,
para pasar al sistema de salario único.
Para
emprender un cambio de tal naturaleza en el sistema de remuneración de la CCSS
es necesaria la existencia de una norma de rango legal que la autorice para
ello.
Cordialmente;
Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/Kjm